Universidad
Abierta
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“PROYECTO DE
INVESTIGACIÓN: EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA”
THOMEA DOMÍNGUEZ EDUARDO R.
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
HIPÓTESIS
ANTECEDENTES
MARCO JURÍDICO DEL SERVICIO CIVIL
DE CARRERA
CONTEXTO INTERNACIONAL DE LA
MODERNIZACIÓN
ANÁLISIS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS GOBIERNOS (LEA, JLP, MMH,
CSG)
PERSPECTIVAS Y CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA
PRESENTACIÓN
Los esfuerzos realizados por el Estado para fortalecer y planear la
actividad económica, han transcurrido en forma paralela con los dos esfuerzos
realizados por prestar mayor atención a los programas de desarrollo y bienestar
del personal al servicio del Estado.
Resultado de todo esto, ha sido el surgimiento del Servicio Civil de
Carrera como un medio seguro para atraer los procesos de desarrollo integral de
la Administración Pública.
Un estado moderno, requiere de la planeación como requisito documental
para obtener un grado de desarrollo económico y social, que permita programar
el manejo optimo de los recursos disponibles del país, adecuado a ello, se ha
instrumentado en el Servicio Civil de Carrera, para que en forma sistemática
justa, continua y dinámica aplique y coordine en su implantación de métodos de
investigación social, los principios que le rigen y las técnicas más modernas
que se han desarrollado en la capacitación y en materia de administración y
economía. Todo ello con el fin de garantizar a cada individuo la realización de
sus potencialidades y su contribución más eficaz al desarrollo cultural, social
u económico del país, con este ensayo a partir de un análisis somero de las
cuatro administraciones (Luis Echeverría Alvarez, José López Portillo, Miguel Madrid
Hurtado, Carlos Salinas de Gortari.), se manifestará a través de las
vicisitudes que el Servicio Civil de Carrera ha tenido, su efectividad,
contemplado desde la óptica de su funcionalidad y aplicación señalando aciertos
y errores, quedando a consideración de los interesados, el criterio que le
permita distinguir las bondades y prejuicios que el servicio civil de carrera
ha impuesto desde su aparición.
No se pretende, dentro de este trabajo de investigación, enjuiciar al
Servicio Civil de Carrera desde un punto de vista nihilista, sino de proponer o
señalar lo valioso y lo erróneo, para así estar en condiciones de buscar
alternativas para que el Servicio Civil de Carrera cumpla realmente con los
objetivos para los cuales fue diseñado.
INTRODUCCIÓN
Vivimos una época intensa de transición hacia formas distintas de
organización y convivencia social. Un nuevo tipo de sociedad irrumpe bajo el
impacto de una revolución científica y tecnológica sin precedentes estamos
frente a circunstancias y desafíos inéditos.
Los pueblos se liberan de formas de organización autoritarias,
comunidades culturales y nacionales, exigen reconocimiento y respeto a su
derecho de decidir su destino. La democracia se impone como modelo de
convivencia social y de gestión pública.
En todos los rincones del orbe, sin faltar México, las
transformaciones han afectado usos y costumbres modificando ritmos y estilos de
vida, obligando a pueblos y dirigentes a buscar alternativas para hacer frente
a las nuevas perspectivas y retos.
A fin de enfrentar estos retos y aprovechar las nuevas oportunidades
(TLC, OCDE.), México decidió volverse participante activo no espectador pasivo
de los procesos de cambio en el mundo.
Es ahora, en este sexenio, cuando la modernización de la
administración se efectúa más profundamente. Es mayor el intento por lograrlo,
aunque claro, el interés siempre ha existido desde la Reforma Administrativa
(1982-1989), hasta la Reforma del Estado y Modernización Administrativa (1989-1994). Es a estas dos
últimas a las que nos referimos específicamente, porque en estas es donde se
instaura el Servicio Civil de Carrera, nuestro objetivo de estudio.
La economía mexicana ha sido orientada durante los dos últimos
regímenes hacia la reconstrucción, la reestructuración y la modernización del
aparato productivo nacional, en la búsqueda de una nueva inserción en la
economía mundial y de más y mejor participación en el cambio internacional de
bienes servicios y capitales.
Concomitante a este proceso surgió la divulgación, liderada por el
Estado Neoliberal de una nueva cultura de “Calidad Total”, “Productividad”,
“Gestión Administrativa y Gerencial”, etc., según la cual el que produce más y
mejor (mayor cantidad–cero defectos) en menos tiempo (menor número de horas
trabajo–hombre), será quien sobreviva y obtenga el triunfo.
Es la modernización la base de apoyo en todo el proceso de
reestructuración de la administración y sus respectivas relaciones. Los valores
en que se funda son: eficiencia, agilidad, productividad y la simplificación.
Aunque para esto, quienes estén involucrados deben dejar atrás estilos, mitos y
tabúes, transformar los hábitos
prácticas que no permiten incorporarse a la nueva realidad que se vive.
Por nuestro interés y con el objetivo de señalar lo referido,
contemplaremos el impacto que la modernización ha tenido en la administración
pública visto desde varios enfoques; en su intención de implantar un estado
moderno.
Por su funcionalidad se le relaciona con el adelgazamiento del sector
público y en su aplicabilidad se le relaciona por cuestiones administrativas y
laborales a la supresión de conquistas obreras, . Desmantelamiento de contratos
colectivos, desaparición de condiciones generales de trabajo siendo sustituidas
por el Servicio Civil de Carrera o Profesionalización, como algunos le llaman,
del sector público.
Este instrumento de control de la modernización de la administración
pública, conjuga nuestro interés por analizarlo debido a su importancia cada
vez mayor en el sector público.
Desde su origen (27 de junio de 1983) y en su naturaleza pretende
hacer garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo, promover la
responsabilidad, diligencia y eficacia mediante una motivación adecuada,
elevando así la eficiencia y la agilidad, así como promover la capacidad permanente
del personal federal, también afirma que el servicio civil de carrera debe
contribuir a asegurar la lealtad a la institución en un marco de eficiencia y
honradez.
Se entiende como Servicio Civil de Carrera “La Racionalización de
todos los procesos de administración de personal al servicio del estado,
llevados rango de ley a fin de
garantizar su vigencia y aplicación permanente con el propósito de propiciar y
fomentar en los trabajadores la realización de una auténtica carrera como
servidores públicos (Guerrero 1984).
Se inserta en si dentro de la administración pública, el Servicio
Civil de Carrera como una estrategia fundamental que permitirá modernizar los
sistemas de administración de personal teniendo siempre presente que es la
acción cotidiana de los trabajadores al servicio del estado lo que permite la
consecución de los objetivos y metas
del gobierno federal.
Aunque en la realidad no ha cumplido con sus objetivos, partiendo de
la efectividad de sus tres componentes se analiza: catalogo de puestos,
tabulador único y comisión intersecretarial del Servicio civil de Carrera.
Catalogo de puestos, se define a partir de:
1.
Conocimiento y aptitudes
2.
Responsabilidades
3.
Esfuerzos y ambiente
4.
Riesgos
Tabulador de sueldos: depende de asociar las percepciones actuales con
los puestos valuados, estableciendo una relación directa entre sueldos y
salarios pagados y las obligaciones y responsabilidades.
Escalafón: Se divide en funcional e Intercomunicado.
a)
Funcional. Permite el movimiento
ascendente del servidor público mediante la capacitación entre puestos a fines
de la misma rama.
b)
Intercomunicado. Se dan los
movimientos de promoción para ascender a puestos distintos del mismo grupo
inclusive en otras ramas de distintos grupos por capacitación.
El catalogo de puestos, permitió establecer un modelo de tabulador,
desde entonces la promoción se restringió en extremo, las funciones de base se
convirtieron en funciones de confianza y las categorías se transformaron en una
sola categoría: el salario mínimo regional.
Así el catalogo de puestos y tabulador único han sido instrumentos
para controlar salarios (nulificación de la promoción y recategorización),
reajuste de personal (conversión de las funciones de base de confianza),
abolición de las conquistas laborales
(derechos escalafonarios entre otros y nulificación de las
organizaciones sindicales.
En cuanto a la comisión intersecretarial del Servicio Civil de
Carrera, esta ha sido un instrumento de coordinación y asesoría del ejecutivo,
cancelando la tradicional negociación de los sindicatos con los titulares de
las dependencias. En fin, más que motivación para lograr mayor productividad,
ha habido despidos y reubicaciones, factores que enturbian el proceso de
modernización.
El presente trabajo no pretende minimizar en cierto modo, los
objetivos que en el Servicio Civil de Carrera se delinea. El único propósito es
el tratar de encuadrarlo mediante un análisis en su efectividad no plena, por
circunstancias que quizá no se incluyan dentro de sus objetivos, pero que han
hecho que a su funcionalidad no se le haya dado la real valía que pretende
tener. Para ello, se considera importante remarcar los problemas que genera,
para así tener la oportunidad de optimizarlo y que realmente sirva como un
factor de desarrollo institucional y de productividad laboral en beneficio de
la administración pública.
HIPÓTESIS
La efectividad del Servicio Civil de Carrera, depende de la
funcionalidad y aplicación optimas e interpretación positiva que le de por
parte de quienes lo ejecutan dentro de la administración pública.
ANTECEDENTES
Si entendemos por carrera administrativa o Servicio Civil, sin
incurrir a las excelencias teóricas, como aquella situación en que los puestos
de trabajo están entregados a profesionales cuya carrera y labores están dedicados
al trabajo administrativo, en consecuencia son motivo de derechos,
posibilidades de ascenso y prestaciones de manera general, la carrera
administrativa se funda en tres características: la estabilidad, el escalafón y
el mérito.
El primer elemento que encontramos es el histórico, así la Ley del 20
de marzo de 1837 para el gobierno anterior de los departamento, en la época del
gobierno centralista, creó el nombramiento de los secretarios de los
ayuntamiento, pues anteriormente se turnaban los regidores en el desempeño de
ese cargo y era práctica común que el regidor menos antiguo sustituyese, sin
sueldo, al secretario, en el caso de que por cualquier motivo faltara el
empleado, era nombrado por acuerdo de cabildo y por el suspendido o destituido,
así como los demás empleados municipales, con causa justificada. Se procuraba
que el secretario “para el buen servicio público” era conveniente poseer
características de honradez y aptitud. Los ayuntamientos al hacer tal
nombramiento, procuraban que el agraciado tuviera educación y edad competentes
para la representación de su empleo, que era dotado según lo permitían los
fondos y se acordará.
En el Estado de Guerrero, conforme a su ordenanza municipal del 25 de
septiembre de 1868, se facultaba a los ayuntamiento, entre otras atribuciones,
a nombrar a todos loa empleados que dependieran de sus fondos y removerlos con
causa justificada, a excepción del secretario, que por ser empleado de
confianza, será amovible.
Sin embargo, estos casos eran excepcionales, solo a partir del proceso
revolucionario de 1910 se plasma, a nivel general, en el artículo 123 de la
Constitución de 1917, los derechos de los trabajadores, así dispondrá que “el
congreso de la unión y las legislaturas de los estados deberán expedir leyes sobre
el trabajo, fundadas en las necesidades de cada región, sin contravenir a las
bases de los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y de una
manera general, todo contrato de
trabajo”.
Ante las consecuencias negativas de este ordenamiento, en el sentido
de que las legislaturas de los estados daban un tratamiento distinto a los
trabajadores de cada entidad de la república, se expidió la Ley Federal del
Trabajo en 1931, la cual estableció en su artículo segundo que “las relaciones
entre el estado y sus servidores públicos se regirán por las leyes de Servicio
Civil que se expidan”.
Evidentemente tales leyes no se expidieron, la federación dio el
primer paso al promulgar el estatuto de los trabajadores al servicio de los
poderes de la unión en 1938, reconoció el carácter de asalariados de estos
trabajadores. El derecho de sindicalización, de huelga (con las modalidades
respectivas que implica la función pública), el derecho de un tribunal para
resolver los conflictos entre estos trabajadores y el Estado.
El nivel estatutario de este ordenamiento es impugnado por la
burocracia estatal y solicitó su elevación a rango Constitucional, la solicitud
fue aprobada a partir de la adición al artículo 123 constitucional en 1960, de
un apartado especial para los trabajadores al servicio de los Poderes de la
Unión y del Gobierno del Distrito Federal, en virtud de esta reforma, se expide
en 1963 la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.
Cabe hacer notar que la disposición sólo se refería a los trabajadores
al servicio de los Poderes Federales y de ninguna manera a los trabajadores de
los Estados y Municipios. Como esta facultad es explícita para la Federación,
de acuerdo al artículo 124 Constitucional, se tenía reservada a los Estados;
por tanto, varias Entidades Federativas expidieron sus leyes del servicio
administrativo, que regulaban la relación de los Estados y Municipios y sus
trabajadores.
Por regla general, en cuanto a los contenidos de estas leyes
estatales, existe disparidad entre ellas mismas y la Ley de los Trabajadores de
los Poderes de la Unión, que trae consigo la no contemplación de derechos
consagrados en la Norma Federal.
MARCO JURÍDICO DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA
Los instrumentos jurídicos relacionados con el Servicio Civil de Carrera
son los siguientes:
a)
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. Artículo 123, que establece que toda persona tiene
derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto se promoverán la
creación de empleos y la organización social para el trabajo conforme a la Ley.
b)
Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado. esta Ley reglamenta los derechos consignados en el
apartado “b” del Artículo 123 Constitucional, además de que regula lo
relacionado con las obligaciones de los trabajadores y de los titulares de las
dependencias y entidades. La organización colectiva de los trabajadores, las
condiciones generales de trabajo, los riesgos profesionales y enfermedades no
profesionales.
Bases Jurídicas que permiten su instrumentación:
a)
Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal Artículo 32 Fracción X.
Esta ley facultaba a la Secretaría de Programación y
Presupuesto para establecer normas, lineamientos y políticas en materia de
administración, remuneraciones, capacitación y desarrollo de personal, así
como coordinar y vigilar la operación
del sistema general de administración y desarrollo de personal del Poder
Ejecutivo Federal.
b)
Ley de Planeación. Artículo 14 de
la ley que señala las atribuciones de la Secretaría de Programación y Presupuesto
en cuento a coordinar las actividades de la planeación nacional de desarrollo
tomando en cuenta la opinión de las dependencias y proyectar y coordinar la
planeación regional, entre otras.
c)
Ley del Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado
En este ordenamiento se garantiza la seguridad
social del trabajador en una forma integral, que comprende desde el ingreso al
servicio hasta el periodo post–empleo mediante la pensión activa, que es el
concepto moderno de seguridad social.
d)
Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos
En esta base jurídica se consignan los diversos
tipos de responsabilidades que pueden originar la mala actuación de todo
servidor, es un ordenamiento congruente con la tesis de renovación moral del
Presidente de la República.
e)
Ley de Premios, estímulos y
recompensas civiles. Esta ley establecer los premiso y estímulos que el
gobierno otorga a los servidores públicos, que se hacen acreedores a los mismo
por una destacada actuación en el servicio público, constituye uno de los
elementos que permiten motivar una mayor responsabilidad y eficiencia en el
servicio.
f)
Reglamento Interior de la
Secretaría de Programación y Presupuesto
Este ordenamiento se atribuye a la coordinación
General de Modernización de la Administración Pública Federal, entre otras
funciones la de diseñar, coordinar, supervisar y evaluar el sistema del
Servicio Civil de Carrera del personal del poder Ejecutivo Federal, así como
implementar, analizar e integrar la información básica necesaria.
g)
Acuerdo Presidencia de fecha 29 de
junio de 1983. Mediante este acuerdo se crea la Comisión Intersecretarial del
Servicio Civil, la cual tiene las siguientes funciones.
·
Promover ante las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, la realización de los programas
específicos del Servicio Civil de Carrera.
·
Promover mecanismos de
coordinación entre las dependencias y entidades, para uniformar y sistematizar
los metidos de administración y desarrollo del personal, encaminados a
instrumentar el servicio civil de carrera.
El H. Plan Nacional de Desarrollo 1983–1988, en el capítulo la
política Económica General, en su punto 6.2.3.5. “Lineamientos para asegurar
eficiencia, honradez y control en la ejecución del gasto público”, señala que
se persiguen dos propósitos generales: mejorar la capacidad técnica y
administrativa del personal federal y mejorar los procedimientos de seguimiento
y control del gasto.
Para lograr el primer propósito, se adoptará entre otros lineamiento,
la instauración del Servicio Civil de Carrera, en colaboración con la
Federación de sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado: la estabilidad
y seguridad de los empleos de los trabajadores de base quedara garantizada, lo
que promoverá mayores grados de responsabilidad, diligencia y rendimiento.
CONTEXTO INTERNACIONAL DE LA MODERNIZACIÓN
Las profundas transformaciones económicas y políticas dadas a nivel
mundial en las dos últimas décadas, obligan a las naciones a replantear su
inserción en el nuevo contexto internacional.
Los cambios políticos en Europa del Este, la ruptura del esquema
bipolar de los últimos cincuenta años y el fin de la guerra fría, propician que
los clientelismos políticos con la “superpotencia” perdieran su razón de ser,
en su lugar la hegemonía de los principios laborales con énfasis en la
democracia y el libre mercado. Ha impulsado procesos de reforma interna en la
mayoría de los países (Calderón).
Actualmente Estados Unidos de Norteamérica se ha constituido en el
punto alrededor del cual gira el desarrollo de los cambios mundiales sobre todo
en el ámbito político–militar.
Sin embargo, los nuevos actores y equilibrios mundiales perfilan
tendencias integracionistas y de neoproteccionismo.
A globalización que entiende por todo el orbe y en todos sus niveles
industrial, comercial y financiero. Las formas de interrelación económica y la
regionalización, que mediante la formación de bloques geoeconómicos pretende
dar respuesta al incremento de la competencia generada por la globalización e
impone un límite a este mismo proceso.
Por su parte, la Revolución tecnológica trastoca los esquemas y
parámetros de producción y comunicación social favoreciendo los fenómenos
externos.
Se afirma según Calderón que el desarrollo de las fuerzas productivas
en la tecnología del manejo y control del conocimiento esta transformando los
procesos de producción y comercialización.
A nivel macroeconómico internacional, los cambios son radicales e
irreversibles.
a)
La globalización económica permite
que los productos sistemáticos se fabriquen
en diferentes lugares y se ensamblen en uno solo con una empresa mundial
internacional.
b)
El capital se ha
internacionalizado, por lo que los recursos financieros de diferentes
organizaciones nacionales se mezclan, perdiendo su “interés nacional”, dándose
un flujo libre y acelerado de capitales, lo que ha permitido, la reducción del
dinero flotante, la decadencia de los bancos como intermediarios financieros.
Por otro lado estamos asistiendo a una reasignación de funciones entre
centro y periferia en que los gobiernos centrales se despojan de tareas a favor
de los gobiernos subnacionales, por otra parte la tendencia dominante es hacia
modelos de relaciones intergubernamentales integrados o sobrepuestos (Wight
1978) en los que lejos de establecerse una clara delimitación de funciones
atendidas mediante recursos propios de cada gobierno, previa la gestión
cotidiana de programas intergubernamentales.
El trabajo manual puramente tiende a desaparecer ya que esta siendo
sustituido por el trabajo
mixto–manual–simbólico y por el simbólico manejo de información para producir
más información.
La modernización es ante todo una cuestión de cultura, de nuevos
valores, actitudes y creencias de la administración. La incorporación de
tecnología por sí sola, proporciona un potencial limitado para cambiar la
cultura de las organizaciones, si esta no se modifica, las posibilidades de
éxito de las innovaciones tecnológicas son limitadas (Barroso Carrillo).
Con éxito, en los países desarrollados, la modernización
administrativa ha representado un parteaguas, entre lo actual y lo obsoleto,
entre lo efectivo y lo ineficaz. Considerando que para que esto se de, es
necesario tomar en cuenta la idiosincrasia administrativa. El Servicio Civil de
Carrera, ha pasado más que un instrumento de equidad y motivación, a un
instrumento de control y represión en fin, la naturaleza política, social y
económica de cada país y la concepción del estado, que el gobierno en turno
tiene.
Coadyuvan a fracasar o hacer exitoso cualquier modelo moderno para
optimizar la gestión público, en el caso de Europa (España, Italia, Inglaterra,
etc.) según Junquera (1983) el número de servidores públicos se convierte en un
indicador confiable de desarrollo administrativo de los países entre más
funcionarios públicos, por efecto del desarrollo económico, la extensión de las
funciones sociales y el incremento del gasto social de la administración
pública, mayor desarrollo administrativo se percibe en cada país, el desarrollo
administrativo puede ser medido de este modo.
El índice máximo de modernización, en base a la opinión de Junquera,
tenemos que se encuentra su mejor expresión en el campo del bienestar social,
donde la educación y la cultura, la salud y la asistencia pública, la seguridad
y la prevención social, reclaman la mayor parte del gasto público.
Por lo que se concluye que el desarrollo administrativo esta
determinado directamente por el desarrollo integral y más recientemente por la
modernización (Guerrero).
Así tenemos que a mayor desarrollo y modernización, mayor
participación de la administración pública en el mercado de empleo, y a mejor
desarrollo y modernización, menor incidencia en el.
Puntualizado, en los países antes mencionados, no se turna la
modernización del estado como un “adelgazamiento del sector público” como
sucede en México. En estos el Estado es el empleador más grande, por lo que
tiene elevados índices de participación de sus servicios públicos en la
estructura laboral. En México como en otros países (HINTZE), la historia esta
llena de fracasos de desarrollo estatal, cuya degradación gubernamental ha
significado un deprimente proceso de Desburocratización, puede ser de desagrado
sin que maneje peligrosamente la estabilidad política y el destino con mucha
frecuencia en lugar de un desplome ocurre un prolongado proceso de desgaste del
Estado y de la Burocracia, que coincide finalmente con la disolución total de
la sociedad.
Aun cuando en algunos Países desarrollados, la Modernización
Administrativa ha sido exitosa, al igual que su instrumento el Servicio Civil
de Carrera en los países latinoamericános no da ese avance que se busca debido
a los siguientes factores que en su efectividad serían excelentes: (Martínez
1984)
·
Igualdad de
oportunidades y Valoración exclusiva y excluyente del mérito y la capacidad
técnica del aspirante y del funcionario.
·
Existencia
de un Sistema Objetivo de Ingresos y ascensos en servicio público.
·
Profesionalización
tecnificada del ejercicio de las funciones administrativas y
·
Garantía de
estabilidad en el cargo.
ANÁLISIS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL CONTEXTO
DE LA INSTAURACIÓN DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA (CUATRO ÚLTIMOS REGÍMENES DE
GOBIERNO)
Desde siempre, en cada etapa evolutiva de la historia del país, se han
creado nuevas funciones, órganos e instituciones, para sí estar en condiciones
de ofrecer respuestas a las necesidades e inquietudes planteadas por la
sociedad y sobre el multifacético orden económico mundial.
Específicamente, los últimos cuatro regímenes (Luis Echeverría Alvarez,
José López Portillo, Miguel de la Madrid Hurtado y Carlos Salinas de Gortari)
quienes en realidad han sido los que más esfuerzos han realizado, para mejorar
la función pública, a fin de adecuarla al cumplimiento de las tareas que en un
número creciente han venido desarrollando el aparato administrativo estatal;
pero será en los últimos dos donde se aborde el tema del Servicio Civil de
Carrera, objetivamente.
Señala Mandingo Moreno, “que en el periodo 1965-1976, específicamente
en 1965, se crea la comisión de administración pública (CAP), dentro de la
secretaría de la presidencia. Esta comisión se propuso estudiar
sistemáticamente la organización y funcionamiento de la administración del
gobierno federal en su conjunto a fin de sentar las bases para proceder en
forma organizada a la separación de las deficiencias detectadas y a garantizar
que su futuro crecimiento fuese más racional y ordenado, en su informe sobre el
estado que guardaba la administración pública federal, destaco la necesidad de
depurar y actualizar el sistema de administración del servicio público y
recalcando la importancia de establecer una política general acerca de las
normas y criterios rectores de la relación del estado con sus trabajadores, que
abarcara todas las situaciones de ingreso, promociones, traslados,
compensaciones, estímulos y desarrollo, de tal manera que la regulación de la
relación laboral comprendía desde el ingreso del trabajador hasta su separación
del servicio público “y abunda“ el análisis y las recomendaciones de la
comisión de administración pública dieron lugar a la elaboración de las bases
para el programa de reforma administrativa del poder ejecutivo federal
1971-1976.
El informe de la comisión de administración pública y las bases para
el programa de reforma administrativa coincidieron en la necesidad de contar
con un órgano central normativo encargado de la gestión del personal público,
para dar unidad y congruencia a las acciones del Ejecutivo Federal, en este
material y con ello cortar el crecimiento desordenado y sin planeación del
aparato burocrático que se había producido en las dependencias y entidades
gubernamentales.
El diagnostico contenido en las bases para el programa de reforma
administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976 señalaba que los principales
problemas que afrontaba la administración y desarrollo del personal, eran las
siguientes:
I.
Los objetivos de la Administración
de personal no estaban definidos en forma clara y precisa y por lo tanto, se
carecía de una política que comprendiera desde el ingreso de un trabajador
hasta su separación del servicio.
II.
Se carecía de un órgano normativo
central que estableciera los lineamientos básicos conforme a los cuales se
regularan las relaciones entre el estado y sus servidores.
III.
Las unidades de administración de
personal se dedicaban fundamentalmente a funciones de trámite, sin
posibilidades objetivas de establecer políticas globales en este campo y
verificar su cumplimiento.
IV.
La administración de personal
público se encontraba encerrada en un círculo vicioso de baja productividad,
insatisfacción y frustración, debido a la existencia de sistemas escalafonarios
en los que la antigüedad y no la capacidad resultaba el factor más importante
para ascender.
V.
El catalogo de empleos por su
carácter enunciativo y no descriptivo inducía más a la confusión que al orden
Con el propósito de instrumentar los planteamientos del cap. en 1972,
se crea la comisión de recursos humanos del gobierno federal, cuyas
atribuciones están orientadas a mejorar la organización de los sistemas de
administración del personal, procurar
el aumento de la eficacia en el funcionamiento y servicio de las entidades
políticas y establecer normas y criterios generales en torno a las condiciones
de trabajo.
Durante el periodo comprendido entre 1971 y 1976 se emprendieron
valiosas tareas encaminadas a mejorar la gestión del personal público.
Es en 1975 cuando se adicionó el último párrafo del artículo 35 que
faculta a la comisión de recursos humanos del gobierno federal, escuchando a la
FSTSE, para canalizar y someter a las autoridades correspondientes a los
estudios técnicos pertinentes para la fijación de sobresueldos según las sumas
en que estas eran reorganizadas.
PROGRAMA DE REFORMA ADMINISTRATIVA DEL PODER EJECUTIVO 1976-1982
Este programa abarca aspectos de reorganización estructural y
funcional de las dependencias y entidades del gobierno federal, así como un
programa para mejorar la administración y el desarrollo del personal al
servicio del estado.
Su objetivo total:
Establecer un sistema de administración y desarrollo
de personal que al mismo tiempo que garantice los derechos de los trabajadores,
propicie el ejercicio honesto y eficiente de sus funciones, para contribuir a
la consecución de los objetivos y metas del gobierno federal.
Este programa ya señalaba la necesidad de capacitar a los
trabajadores, señalando la capacitación como un requerimiento de la eficacia, a
la vez que un medio de superación profesional y de realización de valores
humanos.
En los gobiernos de los presidente Luis Echeverría Alvarez y José
López Portillo hay más continuidades que rupturas. Ambos se preocuparon al
igual que las administraciones públicas de los demás países de América Latina
en los problemas de desarrollo. Bajo esta premisa, resultaba urgente organizar
y manejar la administración pública en todas sus funciones: económica, política
y social.
No todo sin embargo, resultaba criticable; estos dos regímenes y de
manera sobresaliente el de José López Portillo, llevaron a cabo diversas
acciones que posteriormente beneficiaron a las administraciones subsecuentes:
(Calderón):
1. Se realizo un esfuerzo extraordinario para conocer
internamente a la administración pública (estructuras, funciones, personal,
recursos materiales, etc.).
2. Se inicio el ordenamiento de su estructura y
funcionamiento para reformular las relaciones con la sociedad, a través de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, los planes nacionales y
sectoriales, la política de presupuestos públicos, programas.
1982-1988 MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA
(Miguel de la Madrid Hurtado)
El gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado, aplicó una política
orientada a transformar las bases de la acumulación capitalista imperante. Con
ella, la reorientación de la economía hacia el mercado externo prevaleció –en
su desarrollo y afirman, se produjo la liberación comercial–ingreso al GATT– la
apertura total a la inversión extranjera. La privatización del sector
paraestatal y la reestructuración productiva. Es inevitable señalar que es en
los dos últimos rubros donde se observan las acciones que sobre política
laboral se llevaron a cabo, abaratamiento del precio de la fuerza de trabajo y
fomento de la incorporación de la mujer a las actividades económicas con objeto
de amortiguar los efectos de la pauperización salarial sobre los trabajadores.
En materia de política salarial, se dio lo siguiente:
1. Los salarios de los trabajadores del sector central
y de las paraestatales se homologaron con el mínimo, ya fuerza por medio del
tabulador general o por medio de los convenios departamentales, trasladando la
acción sindical por revisión salarial a la lucha por la retabulación y la
homologación, hecho que desarticuló a los trabajadores y sus organizaciones
sindicales, tranformandolas de fuerzas unitarias a fuerzas disgregadas por
delegación, sección, departamento, categoría, nivel, con la política salarial
de empleo, el Estado se propuso alcanzar tres objetivos: (Ortega, OP, CIT.)
A.
Contener el incremento del
desempleo abierto, custodiar los conflictos con orígen en este y aumentar la
eficiencia y la productividad (Servicio Civil de Carrera), para tal fin se
diseñaron y aplicaron de empleo: Programa de empleo de emergencia de 1983,
Programas reguladores de empleo 1984-1985, aunque estos programas solo fueron
paliativos no resolutivos.
B.
Reorganizar la estructura
ocupacional y las relaciones laborales en el sector central. El proceso duro
tres años, el 6 de febrero de 1985 se anuncio la cancelación de plazas de
confianza, afectando cerca de 80,000 plazas. En julio del mismo año con la
desaparición de un número importante de Subsecretarias, Coordinaciones general,
Direcciones Generales y reducción de puestos de asesoría se suprimían otras
27,000 plazas de confianza y se reubicaron 23,000 puestos de base, más tarde
seguirían los programas, jubilación, pensionatarios y de renuncias voluntarias
para reducir el gasto público, para reorganizar la administración estatal y
para hacer eficiente la fuerza de trabajo.
Se pensaba así mismo que esta política de
empleo funcionaria como medida de presión contra los sindicatos y como
procedimiento de rediseño de la organización laboral para descentralizar y
desconcentrar la fuerza sindical asentada en el Distrito Federal o a
disgregarla en las delegaciones, si es que no podía ser expulsada de ese territorio.
C.
Sanear las
finanzas del Estado, reprivatizar o reconvertir implementando los despidos
masivo al aplicarse el 1986-1988 el nuevo catálogo de puestos y el nuevo
tabulador, se generalizaron los despidos del personal. Era la etapa de la
regularización de puestos al programa pensionatorio y el programa de renuncias
voluntarias.
Por otro lado si la política laboral en el sector
educativo también dejo de sentir su “dureza”, específicamente se sintió
gravemente en la reducción del financiamiento, se lleva a cabo un proceso de
retabulación para establecer nacionalmente similares niveles de contención
salarial y de prestaciones, se intento la generalización de la Ley del Servicio
Civil que afectaría derechos laborales y socavaría a los sindicatos, se insiste
en arrojar a las burocracias administrativas. Una cláusula de exclusividad en
la contratación a través de n estatuto de personal académico, impidiendo se
establezca el concurso de oposición como única vía de la selección de este
personal y evitando que los sindicatos jueguen un papel fiscalizador de este
proceso.
MODERNIZACIÓN Y REFORMA DEL ESTADO (1988-1994)
El presidente Salinas puso en marcha
tres grandes procesos de modernización (económica, política y social) que
dieron orígen a la reforma del estado.
El impacto global de estas
modernizaciones iniciadas desde el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado, es
lo que permitió afrontar que la Revolución Mexicana entro a una tercera fase,
la de modernización, misma que en el periodo de Carlos Salinas de Gortari. Las
tareas básicas de la modernización administrativa se llevaron a cabo en la
Dirección General del Servicio Civil, sufriendo dos modificaciones con el
Anterior Sexenio (MMH):
1. La
administración y el desarrollo del personal para el Servicio Civil de Carrera.
2. Las medidas de
transformación de la administración pública a niveles global, sectorial e
institucional en un marco de eficiencia y productividad.
Corresponde para un mejor análisis de
ese sexenio y de acuerdo al objetivo de mi trabajo, conocer las funciones
fundamentales de esta deducción refiriéndose a los aspectos de política
salarial, establecimiento del Servicio Civil de Carrera: normatividad para
puestos, tabuladores y prestaciones de la administración pública y
dictaminación sobre estructuras ocupacionales.
Por otra parte, sus actividades se
efectúan en el nivel central y en la decisión sectorizada de la administración
pública paraestatal, en el marco de los proyectos de descentralización y
desconcentración de los objetivos estratégicos de racionalidad, austeridad y
disciplina presupuestal.
Un resultado práctico importante de
esta dirección era el de agrupar a la administración pública centralizada en 508 unidades y la elaboración de un
catalogo general de puestos del gobierno federal, dividió en 7 grupos, 82 ramas
y 657 puestos.
La administración administrativa o
reforma del Estado: se infiere una dirección del cambio a partir de las medidas
de racionalización del tamaño y funciones de la administración pública: que
apuntan en varios sentidos.
Reestructuración de estructuras
orgánicas y ocupacionales, compatibilización de empleos, optimización de
estructuras administrativas existentes, descentralización, reubicación,
reasignación, traslado y permuta de personal, revisión de los procedimientos de
reclutamiento y selección de personal, reestructuración y actualización de los
catálogos de puestos y de los manuales de sueldos y prestaciones, elección de
los niveles de eficiencia y productividad de los servidores públicos a través
de la reestructuración organizacional de programas de capacitación, premiso y
estímulos; aumentos salariales y de prestaciones, la conformación tendencial de
un Servicio Civil de Carrera en el mediano y largo plazo, a través de la
reestructuración de personal y la conformación de burocracias paralelas (con
personal de confianza y con carácter de eventual), para dar respuesta a las
necesidades de emergencia.
Cuestión de aplicabilidad y
funcionalidad, desde diversas ópticas, son factores digno de tomarse en cuenta
dentro de la modernización.
Son múltiples los motivos que han
cuestionado y cuestionarán lo que el estado hace y debe hacer.
PERSPECTIVAS Y CONCLUSIONES
Con el fin de adecuarse a la
modernización administrativa que se esta dando en el aparato administrativo, es
necesario dejar atrás metas, estilo y tabúes para transformar los hábitos y
prácticas (toda modernización implica rupturas). Y así incorporarse de manera
activa a la nueva realidad que vive México. Es elemental practicar un
sindicalismo cercano al sentir de los trabajadores, ejercer una democracia
participativa, exigente y corresponsable que con respeto y pluralidad, permita
mantener la unidad y la solidaridad de los trabajadores al servicio del estado
(Córdoba 1994).
Considero importante señalar algunas
alternativas que posiblemente permitan, si se aplican, quedando a consideración
su efectividad, para poder enfrentar y convivir manera integral con las
reformas administrativas en vías de utilizar sus instrumentos (Servicio Civil
de Carrera) como factores que motiven la labor del servidor público y así
lograr mayor eficiencia, por lo tanto mayor productividad y así estar en
condiciones de lograr lo deseado: la plena competitividad.
Sin olvidar los marcados desacuerdos
que se tienen con la mal aplicación del Servicio Civil de Carrera, violando sus
naturales metas, mismas que se han visto enturbiadas por malos manejos.
Por ello nuestra óptica contempla lo
siguiente: como individuo sindicalizado.
·
Procurar una mejor proyección de la imagen del servidor
público, a través de la formación de una nueva cultura sindical y de trabajo
que tenga como objetivos centrales la productividad y la eficiencia. Luchando
por que los frutos que de ella se obtengan, se correspondan con una equitativa
y justa distribución de lo mismo.
·
Pugnar por el establecimiento de comisiones mixtas de
elaboración y revisión de las condiciones generales de trabajo, en las que la
autoridad no solo escuche las opciones del sindicato, sino que las
disposiciones contenidas en los ordenamientos se adopten fundamentados en la
concertación y corresponsabilizándose ambas partes de la vigilancia del
estricto respeto de los mismos.
·
Exigir la aplicación efectiva del Servicio Civil de Carrera
como instrumento que permitir promover a los trabajadores mayores grados de responsabilidad
y con base a una mayor capacitación, se accede a mayores niveles de bienestar.
·
Proponer a la comisión intersecretarial del servicio Civil
de Carrera, la revisión del tabulador general de sueldo para revalorar los
puestos a fin de establecer diferencias adecuadas entre niveles que permitan
hacer atractivas las promociones, en base en un sistema de evaluación de la
productividad y la eficiencia, ligada con la capacitación.
·
Impulsar el establecimiento de las comisiones mixtas de
productividad y eficiencia creando normas para la evaluación y seguimiento de
sus acciones con el espíritu de que los trabajadores que sean más productivos y
eficientes reciban la remuneración y el estímulo justo a su mayor esfuerzo y
capacidad.
·
Pugnar porque periódicamente se revisen y adecuen los
tabuladores regionales de los servidores públicos y porque en cada dependencia
u organismo gubernamental se establezcan.
Sus propios tabuladores, en razón de
las funciones específicas que en ellos se desarrollan para estar en posibilidad
de que se ofrezcan mejores salarios.
Por lo antes mencionado se sostiene que
la ley y las condiciones generales de trabajo deben cumplir la doble función de
contribuir a mejorar las condiciones de vida de los trabajadores y a fortalecer
el sindicalismo, por lo que se deben perfeccionar los mecanismos y ampliar sus
alcances, incorporando acciones que permiten implantar un Servicio Civil de
Carrera, vinculado a procesos de productividad y eficiencia, para mantener el
equilibrio entre los salarios y el nivel general de vida.
El Servicio Civil de Carrera deberá
tener como finalidad inmediata la de otorgar a los servidores públicos un alto
grado de seguridad económica y una eficaz protección jurídica especial con el
fin de aumentar en el servidor público el sentido de la responsabilidad en el
ejercicio de sus funciones generales y de sus poderes discrecionales.
La tendenciosa aplicabilidad del
Servicio Civil de Carrera en México origina divergencias y discrepancias, por
lo que la modernización del estado y de una administración pública no solo es
cuestión de técnica ni de ciencia, sino de ideología, de juicio político, de
sentido común y de inteligencia social. A nuestro juicio el Servicio civil de
Carrera para que sea efectivo debe editar las siguientes situaciones y
coincidiendo con Martínez, C. (1984), se señala –incongruencia en el sistema de
análisis de puestos y como consecuencia un catalogo de puestos inadecuado, que
impida obtener buenos resultados en el reclutamiento, selección y promoción
escalafonaria, evaluación y capacitación–.
·
Carente estructura de remuneraciones y falta de un tabulador
de sueldo acorde a las funciones y responsabilidades públicas.
·
Sistema de escalafón infuncional.
·
Contenidos diferentes (en los sindicatos nacionales) en
relación a las condiciones generales de trabajo.
·
Que las personas que tienen la responsabilidad de aplicar el
Servicio Civil de Carrera, tengan la capacidad para darle neutralidad a las
calificaciones, ascensos y promociones que el personal involucrado tiene derecho,
deben dejarse a un lado, nepotismo, amiguismo, compadrazgo, vicios que socavan
la intención por hacer de la administración pública y específicamente al
Servicio Civil de Carrera un factor de desarrollo institucional.
·
Por otro lado se sugiere, para que la efectividad del
Servicio Civil de Carrera sea plena, en su ámbito institucional y con el fin de
generar mayor productividad, la contribución de este a democratizar la función
pública, a perfeccionar el cumplimiento del principio de legalidad administrativa
a reforzar la responsabilidad de los servidores públicos y acrecentar la
confianza del gobernado para su administración.
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