Universidad Abierta
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"LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO"
JUAN LUIS
SOLALINDE TREJO
CONTENIDO
CAPÍTULO I.
HISTORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO.
1.1. Período
prehispánico.
1.2. Período
colonial.
1.3. Período de
Independencia.
1.4. Período de
la revolución a la primera guerra
mundial.
1.5. Período
actual.
CAPÍTULO II.
MARCO TEÓRICO DE
LA ADMINISTRACIÓN.
2.1 Definición de
la administración.
2.2 Fines de la
administración.
2.3
Características de la administración.
2.4 Importancia
de la administración.
2.5 Proceso
administrativo.
2.6 Tipos de
administración.
CAPÍTULO III.
LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y EL MARCO EN DONDE SE DESENVUELVE.
3.1. Definición.
3.2. Campo de
acción.
3.3. Principales
exponentes de la Administración Pública en México.
INTRODUCCIÓN
Como todos
sabemos la administración ha estado presente desde siempre en la vida humana,
aunque en muchas ocasiones ésta pareciera estar ausente, pues casi siempre pasa
desapercibida por la sencillez y simplicidad del organismo en donde se aplica,
sin embargo es un hecho que a medida que han crecido las necesidades y
asociaciones humanas, así también ha crecido la necesidad de desarrollar una
buena administración.
De tal forma que,
hoy por hoy, la capacidad administrativa se ha convertido en un elemento clave
del éxito de cualquier sociedad. La teoría administrativa es además fundamental
para poder estudiar el comportamiento de las diferentes organizaciones ya que
existe una correlación estrecha entre las demandas sociales y el desarrollo de
la capacidad administrativa.
En México el
pensamiento administrativo, trata de construir la evolución desde las
civilizaciones antiguas hasta la administración de nuestros días, para así
poder entender el desarrollo del proceso histórico social.
Por el otro lado
el proceso de administración es una serie de funciones administrativas que
forman un conjunto y, la efectividad de la administración de una empresa no
depende del éxito de un área, sino del
ejercicio de una acción equilibrada. Por desgracia en nuestro México se ha
aplicado en menor escala la teoría administrativa, como se ha podido observar a través de la historia, pero también cada día hay más estudiosos del área que
están preocupados por la Administración
Pública de nuestro país, y luchan por que aquí en México se aplique en forma
más eficiente para así poder coadyuvar en el mejoramiento de las condiciones de
vida de todos los que formamos dicha
sociedad.
El presente
trabajo está compuesto por tres capítulos, en el capítulo primero se
abordan los antecedentes de la
administración, dividida en cinco períodos que nos permitirán observar y
reconstruir el tipo de organización y
administración que tuvieron nuestros antepasados.
En el capítulo
dos, repasaré desde el marco teórico, los conocimientos generales de la
administración así como los tipos que
existen.
En el capítulo
tres hablo en forma más concreta de la Administración Pública, así como el
ámbito en el que se desarrolla y algunos de los exponentes principales de la
Administración Pública en México.
También pretendo
que el presente trabajo sirva como base para lograr los siguientes objetivos:
* Obtener el
grado académico correspondiente a Licenciado en Administración Pública.
* Que sirva como
información a todos los estudiantes de la carrera así como a la sociedad en
general.
CAPÍTULO I
HISTORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO
México no ha
madurado social, económica y políticamente, es un país en vías de desarrollo.
Sin embargo, en cuanto al tiempo, México es una de las comunidades más antiguas
de América. Por lo tanto, el tiempo no cuenta por sí sólo en el proceso,
relativamente pequeño, hacia la madurez. Son necesarios, muchos otros factores;
los geográficos y demográficos son quizás los más importantes. Esto ha sido
reconocido por muchos escritores que, en sus estudios sobre éxito, comenzaron
por describir la tierra y el pueblo que habita. El desarrollo de la administración
en un país determinado puede usarse, en cierta medida, como índice de la
madurez nacional. Los sistemas administrativos científicamente más organizados,
mejor integrados y coordinados, por consiguiente, más eficaces, se encuentran
en los países que tienen más compleja e independiente vida social, económica y
política.
Por eso para el
estudio de la administración en nuestro país es conveniente observar los
períodos históricos y para tal efecto podemos dividirlos en:
1.1. - Período
Prehispánico.
Es evidente que
ha través de la historia ha buscado subsistir en zonas que
Presentarán
condiciones favorables para ello, en la que hubiera buen clima, recursos
naturales y, básicamente, la existencia de agua que ha sido un factor
determinante en los asentamientos humanos.
En América el
desarrollo de estos asentamientos fue lacustre, es decir, a orillas de los
lagos. Por ejemplo, a orillas del lago Titicaca floreció la cultura Inca, a
orillas de los lagos Managua y Nicaragua se desarrolló la cultura Nicaragüense,
en el lago de Pátzcuaro floreció la cultura Tarasca y en los lagos del Valle de
México, un grupo de culturas que culminaron
con la civilización Mexica.
Al norte de México se establecieron tribus
nómadas, salvajes y bárbaras, como los Alazapas, Coahuiltepecos, Barbajanes,
etc., en territorios de Nuevo León y Coahuila, zona conocida con el nombre de
Aridoamérica.
En los lugares
donde se instalaron los pueblos civilizados, y aunque en ellos existían también
bárbaros se le llamó Mesoamérica (que comprendía el centro y sur de México,
Guatemala, Belice, El Salvador y parte de Honduras)
Durante este
período los habitantes estaban distribuidos en grupos que a su vez formaban
tribus, algunas con mayor civilización que otras, por lo que existieron
diversas y distintas formas de organización social y política, de arte,
ciencia, economía, etc., Por ejemplo:
A) Los otomíes,
que fueron los primeros pobladores del centro de nuestro país, también fueron
los más atrasados en cultura y tenían un gobierno que estaba en manos de jefes
o mandatarios, que tenían un poca más de autoridad que el resto del pueblo.
B) Los mixteco -
zapotecas, éste pueblo ocupó los límites de los actuales estados de Puebla,
Oaxaca y Guerrero. Su cultura sobresalió en la talla de la piedra, en la
cerámica y en los trabajos de oro y jade, Sus obras más importantes son las de
Mitla y Monte Albán. Y alcanzaron su apogeo en el siglo XII de nuestra era. Su
gobierno tuvo como base la formación de cinco caciques, estaban divididos en
varios señoríos, siendo principales los de Tututepeu y Achiutia.
C) Los tarascos,
fueron un pueblo formado por aldeas en las cercanías de la laguna de Páztcuaro,
y formaron tres cacicazgos a la muerte del rey fundador, y unificándose a la
muerte de los señores que gobernaban cada uno. El gobierno estaba en manos del
rey llamado Calzontzin. Tenía un jefe del ejército y cuatro jefes militares
encargados del gremio, dedicados unos a la caza, otros a la pesca y a la
agricultura, etc. Y además entre el pueblo había médicos y correos.
D) Teotihuacan,
este pueblo se estableció en el Valle que lleva su nombre. Su origen es
incierto pero probablemente se fusionaron con diversas corrientes culturales,
nahuas y tarascas principalmente, siendo esta cultura el producto de la convivencia
de varios pueblos. Y al igual que otras culturas su sociedad estaba dividida en
clases, una clase dominante que se apropiaba de todos los productos de trabajo
de la clase explotada siendo los
sacerdotes los que mantenían el poder político y administrativo siendo una
sociedad teocrática. Existían además, guerreros, artesanos, albañiles,
tejedores, músicos, bailarines y en el extremo más bajo se encontraban los
agricultores.
Su economía se
basó en la agricultura intensiva y utilizaron el sistema de roza y quema, sus
instrumentos de trabajo fueron el bastón plantador, la coa u hoces de
obsidiana. Cultivaban maíz, frijol, calabaza, chile, etc. La caza se realizaba
a gran escala principalmente de venado y conejo, pero también realizaban la
pesca.
Las principales
realizaciones artísticas de esta cultura se dieron en la arquitectura siendo ejemplos claros la pirámide del Sol y
de la Luna.
Conocieron
también una numeración de puntos y rayas en la escritura emplearon el sistema
de glifos, observaron a los astros poseyendo además conocimientos de medicina,
geometría y la agrimensura que aplicaron en el sistema de riego.
E) Cultura
Tolteca-chichimeca, este pueblo se estableció en Tula, hoy el actual Estado de
Hidalgo, se les aplicó ese doble nombre debido a que los chichimecas se
denominaba a los grupos que habían llevado vida nómada y Toltecas por que así
se les llamaba a los fundadores de una gran ciudad (un tollan).
Su organización
fue teocrática-militar y representó todo un cambio por introducir a los guerreros
en el gobierno marcando así los inicios del Estado militar, en donde los
militares adquirieron gran poder político y otras de sus clases fueron: los
comerciantes, los artesanos y los agricultores, quienes con su trabajo
sostenían toda la estructura y superestructura social.
Su economía tuvo
también como base a la agricultura, pero además labraron las piedras preciosas,
fundían la plata, sembraban algodón, tejían fibras, dieron impulso a las artes
y a las edificaciones.
Las principales
manifestaciones de cultura que tuvieron fueron en la arquitectura siendo las cariátides las empleadas como
pilares y columnas en sus construcciones.
Además este
pueblo llegó a ser el reino más poderosos
de la mesa central. Y se destaca el gobierno de Netzhualcoyotl, quien mandó construir grandes casas y escuelas
e impulsó las ciencias, por lo que Texcoco fue tiempo después la ciudad más
culta del Anáhuac.
F) Los totonacas
y los Huastecas, esta cultura se estableció en lo que hoy es la parte norte de
los estados de Puebla y Veracruz.
Su organización
social consistía en tres cacicazgos con sedes en Papantla, Noalmilco y
Cempoala. En cada ciudad había un cacique que gobernaba esas tierras siendo
Tuxpan su ciudad principal, pero habitaron todo lo que es la Huasteca.
Su economía
estuvo basada en la agricultura, la caza y la pesca, cultivaron el maíz, el
frijol, el chile y las frutas.
Sus principales
realizaciones artísticas se dieron también en la arquitectura, muestra de ello
es el Tajín, donde destaca el templo de los 365 nichos.
G) Los Aztecas, a
mediados del siglo XII se inició una oleada de invasiones bárbaras que
procedían del norte.
Destacando las
siete tribus nahuatlacas, llamadas así por dominar el náhuatl (éstas eran: los
Xochimilcas, los Chalcas, los Tepanecas, los Acolhuas, los Tlahuicas, los
Tlaxcaltecas y los Mexicas), éstas se establecieron en el Valle de México, siendo los Mexicas ( llamados
también Aztecas o Tenochcas) los que se establecieron al final.
En la
organización social Azteca se aprecian tres clases: los nobles, que era el
grupo que administraba el Estado y la religión, hacia la guerra y cobraban
tributos a los pueblos sometidos.
Los comerciantes,
los artistas y los artesanos, tenían bienes propios acumulados y no pagaban
tributos, los tributarios, que no poseían bienes y sólo podían disfrutar de los
productos de la tierra constituían la mayoría de la población y además se
dividían en campesinos libres, campesinos sujetos, cargadores y esclavos. Los
pueblos se organizaban en distritos y como tributo cada distrito entregaba cada
80 días una cantidad fija de diferentes productos: maíz, frijol, algodón,
chile, mantas, ropa, plumajes, oro en polvo, turquesa, jade, cacao, etc., y estos tributos eran repartidos entre los
pueblos que formaban la triple alianza que eran Texcoco, Tlacopan y Tenochtitlán.
Los mexicas se
dedicaron a la agricultura, pero como no contaban con una extensión de tierra
grande hubo la necesidad de distribuirla y así fue como se dio origen a la propiedad comunal, particular y pública.
La propiedad
comunal se dio en usufructo a cada barrio, y este a su vez entregaba una
parcela a cada familia completamente reglamentada.
La propiedad
particular fue la que se dedicó a la nobleza y a los guerreros. Los Aztecas
utilizaron el riego artificial construyendo canales lo cual les permitió tener
humedad constante y no depender de las lluvias para sus siembras, también
utilizaron las chinampas, que eran una serie de palos unidos donde ponían
tierra, arena, residuos vegetales y de animales que flotaban en el lago de
Texcoco para mantener siempre la humedad.
Los principales
productos agrícolas que cultivaban fueron el maíz, el frijol, el chile, la
calabaza, plantas comestibles y frutas. Esta cultura inició el trueque
con los excedentes de su producción que llevaron a zonas muy retiradas
como Yucatán y Centroamérica. Así, en la capital Azteca empezaron a funcionar
los mercados que resultaban verdaderas concentraciones humanas.
En la cultura,
los Aztecas lograron el dominio de la escritura utilizando pictogramas e
ideogramas, existieron dos tipos de escuela la de los nobles (Telpochcalli) y
para los barrios (Calpulli).
Su sistema de
numeración fue vigesimal y lo representaron con diversos dibujos, mediante la
observación obtuvieron muchos conocimientos de los astros.
Sus edificios más
importantes fueron los centros ceremoniales o recintos mayores, en donde los
basamentos sostenían dos templos, uno dedicado a Huitzilopochtli y el otro a Tláloc. También fueron grandes
escultores, y como ejemplo encontramos el calendario Azteca.
Los alfareros,
los lapidarios, los artistas de la pluma y los orfebres, produjeron gran
cantidad de piezas que aún se conservan. El territorio de Anáhuac y su
poderosa y bien administrada
federación, estaba integrada por tres señoríos: Tlacopan, Texcoco y
Tenochtitlán.
La expansión de
los mexicas no se debió a su actividad guerrera, sino a su organización, y
lograron sus propósitos de hegemonía y unificación gracias a su visión política
que les permitió hacer alianzas, amistad y pactos.
La cede principal
de los pochtecas estaba en Tlaltelolco formaba una singular organización, que
gozó de autonomía y grandes privilegios,
además poseía señoríos propios.
La aplicación del
concepto Administrador y ejecutor era destinada a la persona que reunía
facultades de gestión y control económico. El concepto ejecutar tenía la
facultad de dictar disposiciones, normas de conducta y de política, es decir,
una especie de legislador.
El concepto
Tecuthli o dignatario, en general designa a la clase gobernante.
El estudio de la
organización política y administrativa de los Mexicanos, y el pensamiento en
que estuvo inspirada, puede aportar aspectos importantes para la comprensión de
nuestra historia.
La idea de
organización administrativa, respondía admirablemente a sus necesidades, a su
medio, su desarrollo y transformación.
Los niveles jerárquicos formaban un ámbito complejo que integraba una unidad
perfecta, dentro de su estructura orgánica. Además un escalafón jerárquico no
podía establecerse así por así, ya que
su ascenso dependía de las cualidades y los méritos personales.
Además el
tlahtocan estaba integrado por doce señores gobernantes y dos grandes
asistentes que eran el administrador y el ejecutor supremo.
Estos señores
presidían las distintas asambleas que se regían por tres grandes principios que
fueron:
1) Principio de
jerarquía ascendente, es decir las decisiones se daban en forma ascendente.
2) Principio de
la auditoría suprema, consistía en que
el administrador presentaba un caso y el Tlatoani daba la solución o decisión.
3) Principio del
cumplimiento de ejecución, es decir cumplir el mandato del Tlatoani.
H) Los Olmecas,
fue la cultura que se estableció en la región húmeda y lluviosa de selva y
pantanos localizada entre los ríos Papaloapan, Coatzacoalcos y Tonalá, en la
costa del Golfo de México.
Su organización
social estaba dividida en varias clases, los agricultores, quienes constituían
la capa más numerosa y pobre de la población, los artesanos, los consultores y
los comerciantes, que eran especialistas, finalmente estaban los dirigentes que
eran los sacerdotes, cuyo trabajo principal era la religión y conducir los
destinos del pueblo Olmeca, por eso la organización social de los Olmecas giró
en torno a la religión.
La economía de
este pueblo tuvo como base la agricultura, de la que obtenían maíz, frijol y
calabaza. Los ríos tuvieron gran importancia en el desarrollo de la agricultura
Olmeca pues permitieron la fertilización del campo. El comercio fue la segunda
actividad económica de este pueblo, la diversidad de piedras para adornos que
utilizaban procedía de regiones lejanas, así como otros productos y a cambio de
ellos daban productos manufacturados, como hilos y tejidos.
En la cultura
realizaron grandes obras artísticas que requerían la participación de todas las
capas sociales. Las grandes esculturas simbólicas, cabeza, altares y estelas,
fueron labradas en piedra basáltica.
Otras manifestaciones culturales fueron las observaciones astronómicas
para la creación de un calendario agrícola y religioso, crearon el sistema de
numeración basándose en puntos y barras, que más tarde usaron otros pueblos y
es muy probable que el inicio de la escritura en México se deba a los Olmecas
quienes ejercieron una gran influencia sobre los demás pueblos que habitaron
Mesoamérica, razón por la que se le considera la cultura madre.
I) Los Mayas,
fueron una de las civilizaciones más sobresalientes de América, este pueblo se
estableció en la región comprendida hoy por los estados de Tabasco, Campeche,
Yucatán, Quintana Roo, Chiapas, parte de Guatemala, Honduras y Belice.
La principal
actividad económica de este pueblo fue la agricultura en donde cultivaban maíz
y tuvo tanta importancia que influyó en sus creencias religiosas, como contaban
con flora y fauna muy variable regeneraban el alimento y las hierbas
medicinales, además cultivaban el aguacate, el cacao, la papaya, el melón, el
mamey, el frijol, la calabaza, etc. Se dedicaban a la caza del faisán, el
venado, el pavo y la paloma además de la pesca.
Los mayas
utilizaban el método de roza - quema, derribando árboles y arbustos y quemando
los residuos durante la estación seca. La tierra era propiedad de la comunidad,
por lo que no había limite entre las parcelas que se asignaban a cada miembro
de ella. Otra actividad económica fue el comercio y de todas las civilizaciones
fueron los únicos que comerciaron por mar y tierra utilizando canoas hechas de
cedro, comerciando con obsidiana, jade, plumas de quetzal, cochinilla y alumbre
que intercambiaban por sal, algodón, mantas, miel de abeja, cera, cacao y
pescado.
Los comerciantes
eran gente importante y respetada, tenían su gremio, contaban con almacenes,
operaban flotas de canoas y concedían crédito cerrando sus tratos públicamente.
No existe
información precisa de su organización social, pero como toda organización
teocrática, los sacerdotes ocuparon el lugar dominante junto con los nobles y
los comerciantes, los últimos estratos
estuvieron en los agricultores y los esclavos; los mayas no integraron todo un
imperio ni existió un gobierno central
que controlara el pago de tributos, tampoco existió una ciudad cede de
gobierno, así cada ciudad era una ciudad- estado, comparables con las ciudades
griegas que fueron independientes entre sí.
Las principales
ciudades mayas fueron: Palenque, Bonampak, Tikal, Quiriguá, Copán, Tulum,
Chicheen Itzá y Uxmal.
Culturalmente los
mayas fueron grandes artífices de la cultura, con instrumentos tallaron la
piedra caliza y realizaron grandes obras entre las que destacan las estelas,
también fueron grandes artistas de la pintura como muestra de ello persisten
los murales de Bonampak. Además los mayas son considerados excelentes
astrónomos, conocieron el movimiento de los astros y midieron el tiempo con
gran exactitud, tenían un calendario agrícola y uno ritual, dicho calendario
era más exacto que el usado en Europa, su sistema de numeración fue vigesimal y
usaron el cero mucho antes que los Europeos, su escritura era el jeroglífico y
hasta la fecha no ha podido ser descifrado del todo.
1.2. - Período de
la colonia.
En el estudio de
la administración mexicana contemporánea, es necesario que se comprendan las
características de la administración colonial de la Nueva España, algunas características propias de esta
época adoptaban deliberadamente medidas políticas y otras tuvieron un
desarrollo natural por las costumbres, la experiencia y la convivencia.
El período
colonial de nuestro país cubre un lapso de 300 años durante los que ocurrieron
muchos cambios. De los cuales sólo se puede resumir las tendencias generales y
anotar las prácticas que llegaron a institucionalizarse, y que perduraron.
En este período
no hubo innovaciones frecuentes, ni grandes cambios precipitando así a que se gestara el movimiento de
independencia, por lo tanto podemos decir que el imperio español en la nueva
España se caracterizó por instituciones
administrativas que se desarrollaron en México durante los primeros cincuenta años
después de la conquista y este sistema se
baso en una serie de supuestos que condicionaron en gran medida a toda
la filosofía del gobierno. Estos supuestos además de influir en la estructura
del gobierno sirvieron al final, para
determinar el éxito y el fracaso del sistema imperial. Es inútil señalar que si
el sistema imperial hubiese sido diferente, quizá el imperio hubiera durado
más. Hay quienes atribuyen el colapso del imperio, al mantenimiento de una
administración inflexible que impedía el autogobierno de las colonias y que
aplastaba cualquier punto de vista que surgiera.
Desde el
principio se destacaron dos ideas de
ésta administración, una consistió en considerar a América como una reserva
económica destinada a explotarse con eficacia y así producir cada vez más
riqueza a la nobleza, que se usó para justificar una estructura fiscal cada vez
más restrictiva y que prohibió a las empresas de la colonia que compitieran con
las de la metrópoli; la segunda fue que el imperio se consideró como una gran
empresa misionera, por los que los beneficios del cristianismo se imponían a un
número indeterminado de indígenas y así
se mantuvo entre la Iglesia y el Estado una estricta relación,
considerándose por el sistema como
económico -religioso.
Los objetivos
fundamentales de este sistema dependían del mantenimiento de un control rígido
desde el asiento de la autoridad central en España, y las técnicas
administrativas se idearon para asegurar ese control y la técnica para asegurar
ese control aparte de la estructura orgánica fue una constante renovación del personal administrativo con
Españoles nacidos en España. Esta práctica de control, no se limitaba solamente
a los puestos administrativos, sino que también se extendía a la Iglesia y aún
más a la vida económica de las colonias. Así una amplia variedad de posiciones
gubernamentales, privadas y profesionales estaba cerrada no sólo a los
criollos, sino también a los mestizos e indios.
El sistema
administrativo Español estuvo fundado en las premisas de la teoría
mercantilista, matizado por una casta religiosa e ideado para sostener la
supremacía peninsular, por medio de una jerarquía muy centralizada y compuesta
particularmente por legítimos Ibéricos, sujetos dóciles a los intereses de los
metropolitanos. También debe recordarse que España había superado mucho su
desarrollo político y la influencia de la Iglesia tendía a promover el
paternalismo en las clases oprimidas para así mitigar los brotes de descontento
y mantener el control político, sin embargo esto no fue suficiente para
determinar el contenido ético del sistema.
En su estructura
básica, la organización administrativa del sistema español, puede clasificarse
como jerárquica. La autoridad se origina en el rey de España y se deriva en
forma descendente a los virreyes y a
los capitanes generales del nuevo mundo, después a los gobernadores,
corregidores, alcaldes mayores y regidores en la base de la pirámide.
En los últimos
años de la colonia, el puesto de intendente sustituyó al corregidor, al del
alcalde mayor y en algunas ocasiones, al gobernador, sin embargo la autoridad
no fluía sólo por las líneas indicadas, ya que virtualmente, ningún funcionario
inferior al rey gozaba de plenos poderes en ninguna materia de Estado.
Con el tiempo
después de que los Borbones ocuparon el trono español, cedieron importantes
poderes administrativos individuales a los ministros del gabinete y de este
modo se disminuyó notablemente la autoridad del consejo y se redujo a un cuerpo
jurídico de consulta. Además de la división de autoridad en España y en la ciudad
de México, hubo una alta descentralización funcional del sistema español, así
el gremio de comerciantes actuaba como tribunal en los negocios mercantiles
privados, controlaba la recolección de los impuestos y mediante convenios se
hacía cargo de las obras públicas, a fines del siglo XVIII el cuerpo de
minería, se convirtió en un organismo semi autónomo, legislativo, judicial y
administrativo, con autoridad en todos los asuntos de la rama.
La
descentralización funcional tuvo gran alcance se llevó aún más lejos sobre todo
en el ramo judicial y donde existía un tribunal especial para intestados, otro
para litigios relacionados con la santa cruzada, uno más para proteger a los
indígenas de los abusos del sistema de trabajos forzados, también uno encargado
de los asuntos de propietarios de ganado mayor y menor y finalmente había una
especialización de funciones como sucedía entre los gobernadores, corregidores
y alcaldes mayores, quedando claro que la autoridad administrativa estuvo muy
subdividida. Otras formas de control
que España desarrollo en este período fueron:
1) La residencia, ésta era
una especie de juicio público que se efectuaba con la finalidad de conocer si
un funcionario que dejaba su puesto había cumplido con sus deberes y tareas de
modo satisfactorio y en forma honesta, en este juicio cualquier persona de cualquier clase podía formularle cargos
ante el juez designado al caso.
2) La visita; ésta era una
investigación administrativa especial realizada por un funcionario designado
exclusivamente para practicarla. Teóricamente la visita se realizaba en secreto
y se investigaba sin carácter judicial a raíz de una queja o supuestas quejas.
3) Inventario de bienes; se
les exigía a los funcionarios que antes de tomar un puesto informaran en forma
escrita de todas las propiedades con las que contaban, así como depositar una
fianza, y si se descubría con el tiempo un mal manejo, la fianza servía para
indemnizar las pérdidas.
1.3.- Período de
Independencia.
Sin duda la
guerra de la independencia mexicana fue una larga lucha y sus primeras
manifestaciones se abortaron, pues no parecía del todo claro que el resultado
fuera la independencia absoluta. En México como en otros países de América
Latina, grupos fuertes continuaban articulando la esperanza de que perdurara la
monarquía sin duda, se trataba de todos aquellos que por muchos años habían
sido beneficiados por la política española y no estaban dispuestos a renunciar
a tal privilegio.
Muestra de este
proceder lo encontramos en Agustín de Iturbide, quien fuera coronado emperador
aunque por un corto tiempo y que para ayudarse en las funciones del gobierno
creó un consejo de Estado integrado por 30 miembros todos ellos de la antigua
tendencia, con fines administrativos dividió al país en cinco capitanías generales,
pero a la larga fue inevitable una ruptura más profunda y completa.
En la época de la
independencia los dirigentes políticos mexicanos tuvieron una limitada
selección de formas organizativas. Por la de experiencia en la participación
del gobierno, no desarrollaron sus propias y singulares instituciones y en ese
tiempo sólo Estados Unidos era la única nación vecina que funcionaba
exitosamente ya que tenía un sistema republicano, por tal motivo resulta muy
natural pensar que los políticos de ese tiempo emularan las formas de
organización de los norteamericanos y los franceses para la nueva república
mexicana.
En los aspectos
más generales ésta significaba separar los poderes en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Confiar a ellos la separación y coordinación de las ramas del
gobierno, significaba también distribuir el poder entre el gobierno nacional y
las jurisdicciones estatales en que estaba dividido México.
Las nuevas formas
políticas suponían un cambio completo de la estructura administrativa, ésta se
convirtió en una función separada bajo el dominio del ejecutivo, dejó de ser
compartida, junto con las funciones legislativas y judiciales por el virrey, la
audiencia, los intendentes y los funcionarios especiales de hacienda. Se les
confirió a los estados autoridad administrativa local y así se redujo el número
de asuntos al cuidado responsable de las autoridades nacionales, llegando a su
fin la descentralización de funciones
del período colonial y terminó el dominio
de las clases superiores y por primera vez ministros centralizados y
responsables ante el ejecutivo, se convirtieron en depositarios del poder
administrativo.
La masa
estructural se conservó en el período siguiente, sin embargo la ruptura de las
formas administrativas colegiadas ya no fue tan violenta como pudiera creerse.
En las primeras constituciones se estableció
que un consejo ejecutivo asistiera al presidente en la administración y no
incluía a los jefes de departamentos, la constitución de 1843 aumentó a 17 a
los integrantes de dicho consejo y facultó al ejecutivo para nombrarlos. Tres
miembros fueron responsabilizados de los departamentos administrativos y debían
mantenerse informados de sus asuntos.
Podemos resumir
entonces que el sistema de administración colonial se organizó y funcionó sobre
las bases de ciertos fundamentos, que fueron por un lado el imperio que
representaba una empresa mercantil destinada a producir ingresos para la
colonia y por el otro lado también estaba destinada a sostener los fueros
católicos y a fortalecer el brazo de la iglesia en el nuevo mundo; y es la
independencia la que cambió todo esto, se puede decir que la política imperial
era positivista en cuanto a que tenía objetivos definidos, medía el éxito o el fracaso por la cantidad
de ingresos que se embarcaban rumbo a España, por él numero de comercios y por
el crecimiento eclesiástico.
Desde su inicio,
el gobierno del México independiente, estuvo negativamente orientado, pues
algunas de sus primeras medidas se dirigieron a eliminar los diversos monopolios
coloniales sobre el comercio y la producción de ciertos bienes. La tendencia
hacia el sistema económico laissere faisser se acentúo y poco a poco el
gobierno mexicano dejó de ser una empresa mercantil, y las relaciones entre el
México independiente y la iglesia fueron inciertas durante mucho tiempo, en las
primeras constituciones sé continuo con
la unión entre la iglesia y el Estado, misma que permitía a los religiosos
ejercer la autoridad fiscal y les concedieron el privilegio judicial especial,
sin embargo a pesar de todo esto sus relaciones fueron inestables y a mediados
del siglo XIX inicio el divorcio entre ambos sectores, el cual culminó con
la ruptura de la relación Iglesia -
estado, así como la derogación del estatuto especial y de la autoridad de que
la iglesia había gozado durante tanto tiempo.
Así el gobierno
mexicano fue negativo en sus actitudes principales y no se convirtió ni en
promotor de la actividad económica ni en el sostén de la religión, sus
funciones se redujeron a las necesarias para dirigir las relaciones
extranjeras, cuyo propósito era el de mantener la paz, apoyar la autoridad
judicial y recaudar ingresos suficientes para su funcionamiento, además ninguna
de las limitadas funciones se administraba efectivamente, así el sistema se
derrumbó ante las condiciones de inestabilidad crónica y de anarquía y se puede
observar claramente que la Expulsión de los Españoles dejó a México en un caos
completo y ningún partido o grupo tenía suficiente estabilidad para prevalecer.
Las cuestiones
políticas se hicieron cada vez menos importantes y todo se convirtió en una
mera lucha por el poder en el que los participantes principales fueron los jefes más importantes del ejército. La
falta de estabilidad interna, generó consecuencias internacionales desastrosas
y México se vio envuelto en tres guerras; en la primera perdió Texas en 1835, y
la segunda le costó casi la mitad de su territorio nacional, la tercera lo
sometió a cinco años de dominación por el ejército Francés y un emperador Austriaco,
éstas guerras sólo aumentaron su miseria e hicieron prácticamente imposible la
estabilidad política. Es difícil pensar que durante estos años México pudiera
desarrollar un sistema satisfactorio de Administración Pública, sin embargo
ocurrieron ciertos cambios que produjeron efectos perdurables y condicionaron
la conducta de los asuntos gubernamentales. México además se convirtió en
tierra de caudillismo, personalismo, derroche y deshonestidad; el servicio
gubernamental que sufrió más por la confusión general fue la administración
hacendaria, ya que no había personal capaz ni honesto para realizarla.
Con la industria
y el comercio interrumpidos por la separación y por la salida de un gran número
de empresarios, las fuentes normales de ingreso se agotaron y como no había
permanencia en el gobierno se recurrió una y otra vez a los empréstitos
interiores y exteriores con intereses muy altos, se gastaba mucho en la milicia; además de que no se
hacían los pagos de los prestamos y el gobierno se vio obligado a
sostenerse de las cargas forzosas de
impuestos a la población.
El movimiento de
reforma lanzó al país a una guerra civil en donde triunfaron eventualmente las
fuerzas liberales no sólo contra las fuerzas conservadoras, sino contra la
intervención europea. Las fuerzas liberales después de esta lucha agotaron sus
fuerzas y su dirigente Don Benito Juárez murió y la nación se encontraba en un
colapso económico y político, volvió a caer en manos de los militares y surgió
un nuevo caudillo, un jefe militar con cierta habilidad, este hombre consiguió para sí el puesto de
presidente, sin embargo a diferencia de muchos que lo precedieron, fue capaz de
mantener el control sobre sus turbulentos adversarios y subordinados desde 1876
hasta 1911, gobernó al país con mano
firme, sin aflojar nunca el puño, ni siquiera en el cuatrienio en el que Manuel
González ostentó el título de presidente, este hombre que fue en vida Porfirio
Díaz gobernó en forma militar,
manteniendo las usuales elecciones que el manejaba a la perfección y su
gobierno trajo un gran desarrollo interno en el país además de conseguir un
gran progreso económico, como resultado de la paz que se vivía después de
muchos años de lucha y de inestabilidad de gobierno el capital extranjero
ingresó en el país para explotar las minas, construir ferrocarriles y extraer
el petróleo, por primera vez desde la independencia un gobierno hizo posible el
desarrollo de la administración.
Las reformas administrativas más importantes de
esta época fueron sobre todo las de carácter financiero y su éxito se debió a
José Ives Limantour, con la reforma administrativa del presupuesto se
alcanzaron ventajas importantísimas para la época, por tanto la idea de un
presupuesto ejecutivo es bastante añeja en México y fue introducida por Pérez
Maldonado en el congreso constituyente en 1822.
1.4. - Periodo de
la Revolución a la segunda guerra mundial
El periodo de la
revolución volvió a paralizar el desarrollo económico del país así como también
se redujo la producción agrícola y minera,
pero por el hecho de que se redujera el ritmo de la economía, no merece
una evaluación negativa del periodo; ya que estos años de violencia y cambio,
tendrían una influencia económica y
social positiva, muchos años después; en el siguiente periodo se fortalecerían
los nuevos valores y se constituirían nuevas instituciones que permitieron
que poco a poco México se convirtiera
en una nación creciente.
Por otra parte la
crisis mundial retrasó aún más el despegue de la joven economía mexicana. En los
últimos años este de este período, el Estado adoptó un papel empresarial en la
industria y en la expropiación de compañías petroleras extranjeras, siendo
PEMEX su creación más notable.
En el año de 1945 la producción manufacturera
registró un crecimiento del 10.2% cifra que representó el crecimiento más
acelerado de la economía mexicana obtenido hasta el momento.
La intervención directa del Estado en la
industria tenía como finalidad compensar la ausencia de la iniciativa privada,
en lo que se consideraba sectores claves y el Estado decidió invertir en
industrias básicas, con lo cual se convirtió en un apoyo importante de la
industria privada sin competir con ella.
Nacional Financiera desempeñó un papel importante en el fomento del
desarrollo del sector manufacturero, sin embargo, era evidente que el Estado
sólo, no tenía la fuerza financiera suficiente para llevar a cabo el proceso de
industrialización, por lo que se elaboró una política de incentivos fiscales
dirigida hacia el crecimiento industrial y, la política laboral del Estado
asegurando de este modo, a los empresarios la paz sindical.
1.5. - Período
actual
El crecimiento
auto-sostenido, los cambios en la inversión extranjera y él crecimiento del
producto industrial, se ha visto acompañado por el resurgimiento de la
inversión extranjera, está vez en términos cualitativos más que en términos
cuantitativos y con el objetivo firme de introducir la innovación tecnológica
al país, pero para esto según Easterbrook, el empresario necesita un ambiente
de seguridad basado en instituciones y organizaciones con un ambiente físico
adecuado. En otras palabras, necesita haber estructuras y valores culturales
apropiados en una sociedad, para poder fomentar la inversión.
En México los
cambios de estructuras y valores, es decir los cambios Políticos y culturales
se han dado de manera relacionada e interdependiente, ambos se originan desde
la revolución y posteriormente el cambio se ha visto reforzado con las
distintas políticas gubernamentales.
Actualmente, la
dinámica demográfica ha sido más allá del desarrollo socioeconómico, generando
anomalías de orden social, por ejemplo: desequilibrios regionales; aumento de
las presiones de la población, sobre todo en los servicios educativos, de
salud, de vivienda, de asistencia social y de empleo. En el país la
insuficiencia de instalaciones existentes para la salud, la educación, etc.,
esta íntimamente ligada a la evolución demográfica, que nunca ha estado sujeta
a una planeación, trayendo consecuencias graves en la ubicación geográfica de
las actividades productivas, provocando los llamados
desequilibrios regionales cuyo efecto más notorio es la concentración de
población en los centros en los que se efectúan las actividades económicas
fundamentales, generando requerimientos de obras, bienes y servicios entre
otros.
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO DE
LA ADMINISTRACIÓN.
2.1. - Definición
de la administración.
Para entender la
actividad y el que es la administración, es necesario exponer algunas de las
definiciones más relevantes sobre el concepto de administración, que nos sirven
de punto de partida.
H. Fayol,
considera que administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.
Marx, la concibe
como toda acción encaminada a convertir un propósito en realidad positiva, en
un ordenamiento sistemático de medios y el uso calculado de recursos aplicados
a la realización de un propósito.
Koontz y
O´Donell, es la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar
sus objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.
Terry, La
considera como el proceso distintivo que consiste en la planeación,
organización, ejecución y control, ejecutado para determinar y lograr los
objetivos, mediante el usos de la gente y los recursos.
Clushkov, es un
dispositivo que organiza y realiza la transformación ordenada de la
información, recibe la información del objeto de dirección, la procesa y la
transmite bajo la forma necesaria para la gestión, realizando este proceso
continuamente
Guzmán Valdivia,
es la dirección eficaz de las actividades y la colaboración de otras personas
para obtener determinados resultados.
F.M. Fernández
Escalante, es un conjunto de principios y técnicas, con autonomía propia, que
permiten dirigir y coordinar las actividades de los grupos humanos hacia
objetivos comunes.
Reyes Ponce, es
un conjunto sistemático de reglas, para lograr la máxima eficiencia en las formas de estructurar y
manejar un organismo social.
J. Rodríguez
Valencia, es el proceso integral para planear, organizar e integrar una
actividad o relación de trabajo, la que se fundamenta en la utilización de
recursos para alcanzar un fin determinado.
Cada una de las definiciones anteriores, nos
lleva a pensar en la verdadera naturaleza de la administración y de sus propiedades,
estas son válidas para toda clase de administración y para toda especie de
organismo.
2.2. - Fines de
la Administración.
Un fin es la aspiración de algo que estamos
seguros de poder realizar.
Por otro lado la
dirección de los organismos no puede comprenderse más que por su orientación
hacia un fin y a la realización de los objetivos generales o particulares
situados fuera de ella, ya que básicamente la dirección nos lleva de una
necesidad a un fin.
Los fines de la
administración surgen ya sea de los dirigentes o bien son asumidos por los
organismos sociales. Y estos también pueden ser impuestos o sugeridos por el
medio ambiente de dichos organismos, que a su vez dictan misiones y fines más o
menos restrictivos y que resultan de los valores admitidos por las
instituciones y los grupos en los cuales viven y actúan los dirigentes.
Por eso la
administración tiende hacia fines múltiples cuya consecución será unas veces
necesaria y otras por el contrario facultativas.
Por consiguiente los fines de la administración
son:
1) Dirigir y coordinar las
actividades de los grupos humanos hacia un fin común y este propósito puede ser
de origen público y de interés general, de orden privado o mixto.
2) La obtención de una mayor
eficiencia técnica, es decir, realizar en su campo de actividad, una mejor
ejecución.
3) Una mayor y mejor
utilización racional de los recursos, es decir buscar la supervivencia, con el
fin fundamental de la eficiencia en general y particularmente en el uso de
recursos.
4) La integración del
esfuerzo humano en el proceso productivo de bienes y servicios, destinados a la
satisfacción de las necesidades materiales del hombre y la sociedad.
5) Asegurar la cooperación de
todos los recursos humanos, que participan en la empresa, y eliminar las causas
de los conflictos.
2.3. -
Características de la administración.
Las
características de la administración son:
1) SU UNIVERSALIDAD: En
cualquier organismo social se dará la Administración, cualquiera que sea su
ramo.
2) SU ESPECIFICIDAD: Aunque
la administración siempre va acompañada de otros fenómenos, ésta disciplina es
específica y distinta a las demás.
3) SU UNIDAD TEMPORAL: Se
refiere a que en todas las actividades de una empresa se dan todos o casi todos
los elementos administrativos.
4) SU UNIDAD JERÁRQUICA:
Todos los individuos que participan en una organización forman un solo cuerpo
administrativo, desde el gerente hasta el último subordinado.
Se puede resumir
por lo tanto que la administración siempre:
A) Sigue un
propósito.
B) Es un medio
para ejercer impacto en la vida humana.
C) Está asociada
generalmente con los esfuerzos de grupo.
D) Se logra por,
con y mediante los esfuerzos.
E) Es una
actividad, no una persona o grupo de ellas.
F) Su efectividad
requiere del uso de ciertos conocimientos, aptitudes y prácticas.
G) Es intangible.
H) Los que la
practican, no son necesariamente los propietarios.
2.4. -
Importancia de la administración.
Los fenómenos
administrativos son tan viejos como la misma humanidad, por que la reunión de
esfuerzos para lograr con mayor eficiencia propósitos, ha sido desde los
inicios de ésta, la característica privativa de la condición gregaria del
hombre según Galván Escobedo.
Nadie puede negar
además que una de las formas más sencillas de administración en nuestra
sociedad es la administración en el hogar, y una de las administraciones más
complejas también sea la Administración Pública. Pero el fenómeno
administrativo no solamente nació con la humanidad, sino que se extiende a
todos los ámbitos geográficos, por su carácter universal que nos permite además
encontrarla en todas partes y es que en el ámbito del esfuerzo humano existe
siempre un esfuerzo planeado. A veces la administración pasa inadvertida cuando se trata de situaciones sencillas,
pero en donde se trata de coordinar una gran cantidad de recursos la
administración tiene una importancia vital para la consecución de los
objetivos, y podemos deducir entonces que donde exista un organismo social ahí
habrá una administración. Por tanto la importancia de la administración se ve
en que ésta imparte efectividad a los esfuerzos humanos y ayuda a obtener mejor
personal, equipo, materiales, dinero y relaciones humanas. Además la
administración se mantiene al frente de las condiciones cambiantes y proporciona
previsión, creatividad y el mejoramiento es su consigna constante, ya que según
Terry pone el orden de los esfuerzos, mediante la administración de los eventos
aparentemente aislados, la información objetiva o las creencias que se unen
para obtener relaciones significativas que tienen injerencia en el problema
inmediato e indica los obstáculos que deben vencerse en el futuro y auxilian a
determinar la solución del problema. Se puede concluir en que la importancia de
la administración consiste en:
1) Que se aplica a todo tipo de empresa.
2) Que el éxito de un organismo, depende directa e inmediatamente
de su buena administración.
3) Que una adecuada administración, eleva la productividad.
4) Que la eficiente técnica administrativa promueve y orienta el
desarrollo.
5) Que en los organismos grandes la administración es indiscutible
y esencial.
6) Que en las pequeñas y medianas empresas, la única posibilidad
de competir es aplicando la administración.
2.5. - Proceso
Administrativo.
A través de la historia
la administración ha sido considerada como una actividad que realiza el
administrador, pero lo que hace un administrador es distinto y esta formado de
muchas actividades vitales que forman un proceso único conocido como
"proceso administrativo".
Cabe mencionar
que quienes consideran al proceso administrativo como núcleo esencial de su
pensamiento, forman la escuela procesal.
Se ha presentado
a la administración, como un proceso de acción que comprende una sucesión de
actividades interdependientes. Es preciso ahora determinar en qué consiste.
Un proceso forma
parte integral de un contexto más amplio, en el seno del cual se realiza. El
proceso administrativo está compuesto, por una serie de fases sucesivas que
forman un conjunto y, basado en su arreglo, una estructura de actividades
individuales y colectivas vitales de manera que forman un ciclo de acción, que
se repite por la revisión de los programas iniciales asegurando así la
renovación del proceso integral.
Es necesario
evitar dar al término "ciclo", el significado de un circuito que
evoque un movimiento que durará siempre
lo mismo, o la repetición de fases idénticas. No es preciso decir, que en todo
momento, en la vida de un organismo social,
se desarrollan simultáneamente varios ciclos semejantes, se desarrollan
a diferentes niveles jerárquicos, afectan a una variedad de materiales
administrativos y pueden durar un tiempo más o menos prolongado antes de
acabarse.
La administración
es entonces un proceso esencialmente dinámico y evolutivo, que se adapta e
influye continuamente en las condiciones sociales, políticas, económicas y
tecnológicas para lograr de la manera más satisfactoria posible los objetivos
que se persiguen.
La administración
está compuesta de una serie de funciones fundamentales, las cuales varían según
el autor, pero podemos localizar los
elementos o fases sucesivas que juegan
un papel independiente y solidario en la constitución de un fin determinado, de
ahí que oigamos hablar del proceso o ciclos, que persiguen metas específicas, por ejemplo el proceso económico, histórico,
contable, etc.
A la
identificación y ensambladura de las fases o elementos de tal proceso, se
denomina "Proceso administrativo".
El proceso
administrativo para G. Munich y M. García, representa el conjunto de fases o
etapas sucesivas, a través de las cuales, se hace efectiva la administración,
mismas que se interrelacionan y forman un proceso integral.
Para J. Stoner,
el proceso administrativo es una serie
de partes separadas, o funciones, que constituyen un proceso total.
Para Terry y
Franklin, el proceso administrativo son las funciones fundamentales, y los
medios por los cuales administra el gerente.
A lo largo de la
historia se ha dividido en varios elementos según el autor, pero desde finales
del siglo XIX se consideran los siguientes elementos del proceso
administrativo.
* La planeación.- sirve para determinar los
objetivos y los cursos de acción que van a seguirse.
* La organización.- sirve para distribuir el trabajo entre los miembros del grupo y
para establecer y reconocer las relaciones necesarias.
* Integración de Recursos.
* La dirección.-
es donde los miembros del grupo llevan a cabo las tareas prescritas con
cooperación y entusiasmo.
* El control.- de las actividades para que se
conformen, de acuerdo con los planes y en su caso, hacer las correcciones
adecuadas.
2.6. - Tipos de
Administración.
El surgimiento y
desarrollo de todo tipo de organismos, así como la multiplicidad de relaciones
entre ellos, han dado lugar a la existencia de diferentes tipos de
administración, que a veces hacen confusa su clasificación la más común es aquella que atiende el
sector económico al que sirve, es decir atendiendo a que el organismo sea de
carácter público, privado, o que reúna características de ambos sectores. Desde
este punto de vista pueden distinguirse tres tipos fundamentales de
administración:
1) Administración
Pública.
2) Administración
privada.
3) Administración
Mixta.
CAPÍTULO III
LA ADMINISTRACIÓN
PUBLICA Y EL MARCO EN DONDE SE DESENVUELVE.
3.1. - Definición
La Administración
Pública se define de varias maneras según el autor que la estudia y puede ser:
Luther Gulick:
para este autor la Administración Pública es aquélla que parte de la ciencia de
la administración, y que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder
ejecutivo, que es el encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales.
Reconoce que existen problemas administrativos en los poderes legislativo y
judicial, sólo que, por definición, el poder ejecutivo o administrativo es el
encargado de realizar la política gubernamental, considerando al poder público
en conjunto.
John M. Pfiffner
dice que: la Administración Pública consiste en llevar a cabo el trabajo del
gobierno, coordinado con los esfuerzos, de modo que puedan colaborar unidos en
el logro de sus propósitos. Como se puede observar en esta definición
encontramos al elemento coordinación, como el factor o pilar más valioso de la
administración.
Woodrow Wilson
dice que: la Administración Pública es la aplicación detallada y sistemática de
la ley. Toda aplicación concreta de una ley general es un acto de
administración, ya sea la aplicación y cobro de un impuesto, la orden de un
criminal, la ejecución de una obra pública o el reclutamiento militar.
Podemos resumir
que la Administración Pública es la ejecución y observancia de la política
gubernamental, según varios autores competentes, por tanto a ella conciernen
los problemas, poderes, organizaciones y técnicas que llevan implícitas la
aplicación de las leyes políticas (Constitución), formuladas por las
dependencias gubernamentales encargadas de ello.