Universidad Abierta

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Fuentes del Derecho Administrativo

Maricela Irma Rivera Ruiz

INDICE

INTRODUCCIÓN.

OBJETIVOS.

ASPECTOS GENERALES.

LA CONSTITUCIÓN.

a) Estructura.

b) Importancia.

c) Caracteres de las normas constitucionales.

d) La supremacía de la constitución.

e) El incumplimiento de la constitución.

LA LEY.

a) Las leyes del Derecho Administrativo.

b) Diferentes tipos de leyes.

c) Oportunidad de la ley.

d) Autoridad formal de la ley.

e) Legalidad.

f) Reservas de la ley.

g) Irretroactividad de la ley.

EL REGLAMENTO.

a) Sobre la naturaleza jurídica del reglamento.

b) Los reglamentos y sus problemas.

c) La exageración reglamentaria.

d) Facultad reglamentaria.

e) Tipos de reglamentos.

f) La reglamentación es un requisito previo para cumplir la ley.

g) Diferencia entre el reglamento y la ley.

LA JURISPRUDENCIA.

LAS CIRCULARES.

LA DOCTRINA.

LA COSTUMBRE.

BIBLIOGRAFÍA.

CUESTIONARIO.

INTRODUCCIÓN

El derecho administrativo se define como disciplina o una rama de la ciencia del derecho. Si consideramos al derecho administrativo como una rama de la ciencia del derecho, sus fuentes serán aquellas normas y principios que integran el orden jurídico positivo.

La función administrativa es toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los actos y hechos materiales legislativos y jurisdiccionales, así como también las funciones de poder jurídico o económico ejercida por particulares.

El derecho administrativo estudia toda la actividad que realizan órganos estructurados jerárquicamente o dependientes de un poder superior, y también la actividad del Congreso que no sea materialmente legislativa, y de órganos independientes que no sea materialmente jurisdiccional.

También estudia la actividad de los órganos y entes administrativos independientes como el Defensor del Pueblo, la Auditoría General de la Nación, el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento, etcétera.

Igualmente corresponde al derecho administrativo el estudio del ejercicio de la función administrativa, cuando ésta aparece otorgada a entidades o instituciones privadas o públicas no estatales; en tales casos, con todo, la aplicación del derecho administrativo se limita a los aspectos que constituyen aplicación o ejercicio estricto de dicha función.

Tradicionalmente se distinguen las fuentes formales de las fuentes materiales del derecho. Las primeras serían aquellas que directamente pasan a constituir el derecho aplicable, y las segundas las que promueven u originan en sentido social - político a las primeras.

Fuentes en sentido formal serían:

La constitución.

Las leyes.

Los reglamentos.

Fuentes en sentido material:

La jurisprudencia.

La doctrina.

La costumbre.

El vocablo fuente ha sido muy utilizado en materia jurídica para tratar de determinar el origen de las normas y resulta un término multívoco, pues a veces se le confunde con las fuentes del conocimiento jurídico, otras, con las fuentes de la ley y algunas con las del Derecho Positivo.

Las fuentes del Derecho Administrativo como veremos son:

a) La Constitución.

b) La ley.

c) El reglamento.

d) Las circulares.

e) La jurisprudencia.

OBJETIVOS

Al terminar de analizar este tema, se podrá tener un punto de vista más preciso sobre:

Las fuentes del Derecho Administrativo.

Distinguiremos las fuentes del Derecho Administrativo, las de sentido formal y las de sentido material.

Apreciaremos cuales es la fuente formal más importante y de mayor jerarquía, del Derecho Administrativo.

Así mismo, notaremos cual es la fuente igual de importante que va seguida de la Constitución.

El reglamento como otra fuente del Derecho Administrativo.

Observaremos los diversos tipos de leyes que existen en el Derecho Administrativo.

Diferencia entre la ley y el reglamento.

La Jurisprudencia como otra fuente del Derecho Administrativo.

Por último analizaremos la costumbre, la doctrina y las circulares de que manera intervienen en las fuentes del Derecho Administrativo.

ASPECTOS GENERALES

No se ha estudiado con precisión el problema de las fuentes del Derecho Administrativo, generalmente se ha acudido a estudios del Derecho Civil, es decir, no hay una teoría propia de las fuentes del Derecho Administrativo, los autores han sido influenciados por las teorías de Geny y de Bonnecase.

La palabra “fuente” deriva del latín fons, fontis, que en su concepción antigua significó el manantial de agua que brota de la tierra, lo que originó que de manera figurada se le considerara como el fenómeno o el objeto que genera o que produce algo; aquello de donde se origina una cosa.

Por ello, a la fuente del Derecho la identificamos con aquello que produce o genera al Derecho, es decir, los diversos actos de donde emanan las normas jurídicas y principios que lo integran.

Tratándose del Derecho Administrativo, el estudio de sus fuentes implica el análisis de todo aquello que produce o genera los principios y reglas jurídicas que conforman esta rama de la ciencia jurídica; en otras palabras, son fuentes del Derecho Administrativo los distintos medios de producción en que se manifiestan los principios y normas que regulan la organización y la actividad de la Administración Pública, los medios para realizarla y las relaciones que genera.

En cuanto a la clasificación de las fuentes del Derecho, ésta no ha sido uniforme, puesto que los autores que se han ocupado de ellas lo han hecho de manera diversa.

Así, por ejemplo, una de ellas es la que estima que de acuerdo a sus características, las fuentes pueden ser:

Formales,

Materiales, e

Históricas.

Las fuentes históricas son aquellos documentos que informan acerca de la formación del Derecho.

Las materiales, también conocidas como reales, son las circunstancias sociales, políticas y económicas que en un momento dado influyen para determinar el contenido de la normatividad.

Y las formales son, para algunos autores, los procesos de formación del Derecho.

Por último, las fuentes del derecho se han clasificado en:

Escritas.

No escritas.

Dentro de las primeras, como es obvio, tenemos, entre otras:

La Constitución.

La ley.

El reglamento.

La jurisprudencia.

En cuanto a las segundas se menciona a todos aquellos hechos o circunstancias que influye en la creación del derecho, tales como la costumbre y los principios generales del derecho.

En consecuencia, podemos decir que la fuente es el medio de producción y, en cambio, la norma es su resultado.

Lo anterior es ratificado por Gordillo, quien señala que si por Derecho Administrativo entendemos un conjunto de normas, la ley no puede ser una fuente formal de él.

De acuerdo con este razonamiento, las fuentes del Derecho Administrativo son:

La Constitución.

La ley.

El reglamento.

La jurisprudencia.

Las circulares.

Por lo que hace a la costumbre, la doctrina y los principios generales del Derecho, no obstante que las dos primeras carecen de obligatoriedad en nuestro sistema jurídico, ya que por disposición del artículo 10 del Código Civil Federal la costumbre no es obligatoria, y la doctrina sólo representa el punto de vista de los tratadistas de la materia, debemos considerar que ellas también pueden ser fuentes materiales de esta rama del derecho, en virtud de que ambas tiene gran influencia en su desarrollo.

Los principios generales del Derecho, como su nombre lo indica, son base y sustancia que se deriva de la propia norma, sin la cual no existirían, ya que son productos de la normatividad de la ciencia jurídica y, por lo tanto, también son importantes para la configuración del derecho administrativo.

Por lo que respecta a los tratados internacionales, no se analizan en particular ya que, por disposición del artículo 133 Constitucional, cuando cumplen con los requisitos que la Constitución les impone adquieren el carácter de ley, por lo que en caso de ser necesario, su estudio se hará por asimilación de ésta.

Al hablar de las fuentes del Derecho es necesario, distinguir dos situaciones que son de importancia:

Creación de la norma.

Supletoriedad de la norma en su interpretación, ejecución y aplicación cuando tiene lagunas o no prevé determinadas situaciones.

Existen dos momentos en la creación del derecho y de la norma:

El primero será el momento mismo de su origen o de su creación, en cuyo caso resultarían fuentes de Derecho todas las circunstancias sociales que, en un momento dado, dan origen a la norma, ya sea en la mente del legislador o en la conciencia social.

El otro momento es aquel en que, a través de la interpretación e integración, se resuelven conflictos no previstos en la ley o cuando van más allá de los alcances de ésta.

LA CONSTITUCIÓN

ESTRUCTURA

En un país que ha vivido décadas bajo estado de sitio, gobiernos de facto, gobiernos fuertes, gobiernos carismáticos de carácter electivo y hasta terribles dictaduras, es fácil ceder a la tentación del cinismo o la desesperanza y no creer siquiera en la Constitución, menos aún cuando las circunstancias económico sociales no se presentan favorables.

SU IMPORTANCIA

Es la fuente formal y directa más importante y de mayor jerarquía del Derecho Administrativo, y de todas las ramas de la ciencia jurídica.

En México, es producto de la soberanía del pueblo, que manifiesta su voluntad de estructurarse en una república representativa, democrática y federal, con un territorio determinado y con órganos específicos, a través de los cuales ejerce el poder de acuerdo con las funciones y atribuciones que a cada uno le ha asignado.

La soberanía del pueblo, a través de su Constitución, crea el Estado Mexicano, por lo que sólo el pueblo, y no sus órganos, pueden reformar la ley suprema.

La Constitución es la espina dorsal del Derecho Administrativo, toda vez que de ella derivan normas jurídicas y principios que establecen lineamientos imperativos, a los que debe ajustarse toda la actuación estatal, tanto en la producción de normas jurídicas generales, como en su ejecución, al dictar actos concretos, generadores de normas jurídicas individualizadas.

La Constitución representa la base del sistema jurídico mexicano; por ello, toda la legislación y la actuación de las autoridades deben estar acordes a las directrices que ella establece, ya que en caso contrario carecerían de la obligatoriedad necesaria.

De lo anterior podemos observar que la Constitución, por un lado, regula:

El poder público, estableciendo la estructura del Estado.

La competencia de sus órganos, ejecutivo, legislativo y judicial.

La existencia de la Administración Pública.

Por otra parte, establece las garantías, derechos fundamentales o derechos públicos subjetivos de los gobernados.

CARACTERES DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES

La Constitución representa la fuente de mayor fuerza en todo el sistema jurídico, al señalar las facultades del Poder Ejecutivo prevé la facultad reglamentaria del Presidente de la República y sus facultades de administración del gobierno federal.

Lo anterior en lo que tiene que ver con el Derecho Administrativo, ya que todas las normas administrativas, objeto de esta disciplina derivan de ella, y las relaciones que regula ésta sometidas a su poder.

Por ello toda la administración pública y toda la actividad administrativa deben estar necesariamente sometidas al amplio marco que prefijan los principios y las normas constituciones, como condición fundamental para su validez, obligatoriedad y eficacia.

LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN

Es un principio elemental de nuestro derecho constitucional que la ley fundamental es algo más que un simple programa de gobierno, o expresión de deseos; es, como su nombre lo indica, una verdadera ley; pero aún más, es una ley superior al común denominador de las leyes del orden jurídico interno.

Su superioridad consiste en que las leyes comunes no pueden derogarla, ni incumplirla por acción u omisión, lo que comprende, asimismo, la natural consecuencia de que no pueden violar ni alterar sus disposiciones, pues eso importaría precisamente aquello.

Cuando una ley viola alguno de esos principios, deja de ser aplicada ante la reclamación del interesado ante la justicia; cuando el legislador no reglamenta un principio o norma constitucional, es al juez a quien le corresponde aplicarla en los casos concretos.

Las leyes deben respetar la Constitución, y a su vez los actos administrativos deben respetar las leyes: los actos de gobierno, deben respetar la Constitución; luego, dentro del Estado, la Constitución es la máxima expresión de la juridicidad.

EL INCUMPLIMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN

La historia de los pueblos es la historia de su lucha contra los excesos y las inmunidades del poder: cada vez en la historia que alguien cree que el proceso está concluido, toca empezar de nuevo.

Únicamente con la activa vigilancia social puede mantenerse la vigencia de la Constitución.

Han ocurrido en el pasado frecuentes violaciones sistemáticas y profundas de la Constitución, dando paso al concepto de Constitución real por oposición al de Constitución formal.

La Constitución da ahora en el artículo 36 un principio orientador para el supuesto de nuevos incumplimientos: al menos los ciudadanos y habitantes saben que están obligados a la resistencia pasiva de no colaborar aceptando el desempeño de cargos que no les corresponden de acuerdo al sistema constitucional.

LA LEY

Es considerada como integrante del ordenamiento jurídico, que regula la conducta de las personas, de manera general, abstracta, obligatoria o imperativa y permanente, sancionadas por el Poder Legislativo de acuerdo con el procedimiento previsto por la Constitución, y de donde la disciplina científica deriva reglas y principios de derecho.

La ley en general en tanto que regula todos los casos o situaciones que se generen durante su vigencia; abstracta en cuanto no regula situaciones concretas e individualizadas; es obligatoria o imperativa en virtud de que sus disposiciones deben cumplirse aun en contra de la voluntad de los sujetos de derecho; y permanente en razón de que no se agota con su aplicación, ya que permanece vigente para otros casos que lleguen a presentarse en el futuro, hasta que su creador decida su derogación.

En esta medida debemos distinguir la ley en:

En sentido material.

En sentido formal.

En sentido material la ley es toda regla de derecho, con independencia del órgano y procedimiento que le haya dado origen y, por ello, conforme a este criterio encontramos tanto a la ley en sentido estricto como al reglamento.

Desde el punto de vista formal la ley sólo es el acto que establece reglas de derecho, siempre y cuando hayan sido emitidas por el órgano legislativo, de acuerdo con el procedimiento establecido en la Constitución a tal efecto.

La ley constituye el acto del Poder Legislativo que de manera general, abstracta, obligatoria y permanente regula la conducta de las personas.

El funcionario está sometido a la ley, no debe desvirtuar su sentido. Pero la aplicación de la ley puede generar las siguientes consecuencias:

Aplicación concreta de la ley.

El mantenimiento normal del orden jurídico – para el cual debe colaborar la Administración Pública y los particulares – exige que el funcionario actúe de acuerdo con la ley.

El funcionario aplica la ley inexacta o indebidamente, por alguna de las causas siguientes:

No la toma en cuenta deliberadamente, o por ignorancia.

O se niega o se resiste a aplicarla.

La aplica con una indebida interpretación.

La aplica con exceso o con demérito, o con perjuicio del interés general.

Reduce el campo de aplicación de una ley en perjuicio del interés de los particulares.

Aplicar otra ley, y no la indicada por el caso o situación.

El decreto es el acto que emite dicho órgano legislativo para establecer situaciones concretas e individualizadas, como por ejemplo:

La autorización a un ciudadano mexicano para que pueda prestar servicios a un gobierno extranjero o para aceptar y usar condecoraciones que éste le otorgue.

Para admitir nuevos estados en la Unión Federal.

Para conceder licencias al Presidente de la República para ausentarse del territorio nacional.

Para nombrar Presidente de la República interino, provisional o sustituto.

Para aceptar la renuncia del Presidente de la República.

En consecuencia, la ley que debe ser considerada como fuente del Derecho Administrativo es aquella determinada en sus aspectos material y formal, es decir, para su precisión debe tomarse en cuenta la naturaleza intrínseca de su contenido y el órgano del cual haya emanado, y que tenga por objeto regular la organización o la función administrativa.

LAS LEYES DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Como solución de principio se señala que el derecho administrativo es local, y que por lo tanto las leyes administrativas de la Nación sólo rigen para ella misma.

Sin embargo, no debe olvidarse que no todo el derecho administrativo nacional es puramente local, de aplicación sólo para las provincias o la Nación misma: hay algunas leyes administrativas que entran dentro del ámbito del derecho federal, y que en consecuencia escapan al ámbito provincial; por ejemplo, pueden citarse las leyes de aduana, servicio militar, etcétera.

DIFERENTES TIPOS DE LEYES

El Poder Legislativo en materia administrativa, tiene amplias facultades para regular diferentes aspectos de la Administración, facultades que dan lugar a distintos tipos de leyes, de acuerdo a los aspectos que regulan; entre ellas se encuentran:

Las orgánicas.

Las reglamentarias.

Las ordinarias.

Las orgánicas cuya principal función es establecer la estructura y funcionamiento de los diferentes órganos estatales. Ejemplo de esto es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Las reglamentarias, que son aquellas que se emiten para detallar los aspectos específicos de los derechos y obligaciones que un determinado precepto de la Constitución establece. Aquí podemos señalar a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servicios Públicos, reglamentaria del Título Cuarto Constitucional, y a la Ley Minera, reglamentaria del artículo 27 Constitucional, en materia de recursos minerales.

Las ordinarias, que resultan de una actividad autorizada al legislador en la propia Constitución, pero que no son consideradas ni reglamentarias ni orgánicas. Por ejemplo, el Código Civil, el Código Penal, a la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

También se han clasificado las leyes en:

Leyes generales.

Leyes especiales.

Las leyes generales, son las que regulan los intereses generales de la colectividad o aquellas que prescriben el régimen aplicable a todos los supuestos que componen un determinado género de relaciones jurídicas.

Por leyes especiales se entiende aquellas concernientes a una materia concreta o a determinadas instituciones o a relaciones jurídicas en particular, o como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son aquellas que siendo generales, abstractas e impersonales, se aplican únicamente a una o varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas.

Por otra parte, las leyes se dividen en:

Leyes de acción.

Leyes de relación.

Leyes federales.

Leyes locales.

Son leyes de acción las que establecen lo relativo a la organización, contenido y procedimientos que han de regir la actividad administrativa.

Son leyes de relación las que establecen derechos y obligaciones de los gobernados.

Por último, las leyes federales son las emitidas por el Congreso de la Unión, las cuales tiene aplicación en todo el ámbito del territorio nacional, y son leyes locales las sancionadas por las legislaturas de las entidades federativas, que sólo son aplicables en el territorio de la entidad que las emite.

También la ley se puede dividir en:

En leyes locales.

En leyes nacionales.

Las leyes locales del Congreso de la Nación eran aquellas que éste dictaba en su carácter de legislatura local, es decir para la Capital Federal. Dicho en otras palabras eran exclusivamente aquellas que están comprendidas en ese ámbito territorial.

Las leyes nacionales del Congreso de la Nación se caracterizaban porque son de aplicación en todo el territorio de la Nación; sé subclasifican en leyes de derecho común y leyes de derecho federal, y esta subclasificación esta concebida en razón de la materia o contenido de tales leyes.

Observemos así que mientras que la distinción entre leyes locales y nacionales está dada en razón de territorio, la distinción entre leyes nacionales de derecho común y federal está dada en cambio en razón de la materia.

OPORTUNIDAD DE LA LEY

La ley administrativa debe ser oportuna, es decir, debe estar acorde con las necesidades de la colectividad, pues de lo contrario no se justificaría su formulación y se expondría a su desuso o eliminación.

El ejercicio de la función administrativa tiene como finalidad la satisfacción de las necesidades colectivas, en forma inmediata, continua, concreta y espontánea.

AUTORIDAD FORMAL DE LA LEY

El principio de Autoridad Formal de la Ley se manifiesta en el sentido de que las normas legales son obligatorias y deben ser observadas en tanto no hayan sido modificadas o derogadas por otra norma emitida con las mismas formalidades que la Constitución señala para su creación; por lo tanto, mientras se encuentran vigentes serán obligatorias.

Actualmente en nuestra Constitución Política, se emplean las palabras “derogación” para aludir a la supresión de la ley, y la de “reforma” para referirse a todos aquellos casos en que la ley es modificada, bien sea que se le quite, se suprima o se transforme algo del texto original.

La derogación de la ley, en la terminología empleada por el texto constitucional, puede ser expresa o tácita.

Es expresa cuando en el mismo cuerpo legal el órgano legislativo hace mención clara a la intención de que tal o cual ley quede suprimida a partir de la fecha en que la misma se establezca, o bien cuando se declare que se derogan los preceptos que se opongan a la nueva ley, con lo cual deja de seguir vigente.

La derogación tácita tiene su base en el principio general de Derecho de que la Ley posterior deroga la anterior, y consiste en que, sin existir declaración expresa en la nueva ley, una ley anterior deja de surtir sus efectos, ya sea total o de algunos de sus preceptos, por ir en contravención con los nuevos dispositivos legales, en cuanto estos alteran o modifican los anteriores.

LEGALIDAD

El principio de Legalidad se expresa en el sentido de que todos los actos de las autoridades administrativas deben tener su base en las disposiciones legales, puesto que, como hemos visto, las autoridades administrativas sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza.

Este principio encuentra su apoyo en la primera parte del artículo 16 Constitucional, el cual establece lo siguiente:

“Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.

Esto implica que la autoridad debe expresar, en los actos que dicte, las normas legales aplicables, y los hechos que hacen que el caso encaje en las hipótesis normativas; es decir, debe quedar claro el razonamiento substancial al respecto.

El principio de legalidad constituye la columna vertebral de la actuación administrativa, en tanto que el quehacer administrativo debe ajustarse a lo que la ley prevenga, pues la legalidad es lo que se hace conforme a lo regulado por la ley, y precisamente la autoridad sólo está facultada a hacer lo que ella estatuye.

RESERVA DE LA LEY

Este principio consiste en que ciertas materias, que la Constitución establece, no son susceptibles de regulación normativa por la Administración Pública, ya que sólo el Poder Legislativo podrá regularlas por medio de leyes.

Éste principio tiene su fundamento constitucional en los artículos 1° y 14 de la Carta Magna, en tanto que de acuerdo con el primero, las garantías que consagran sólo pueden ser restringidas o suspendidas en los casos y con las condiciones que ella establece.

Las mencionadas garantías únicamente pueden ser afectadas por medio de leyes; y de acuerdo con el artículo 14 constitucional, para que los gobernados puedan ser privados de sus derechos fundamentales, deben cumplirse las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

IRRECTROACTIVIDAD DE LA LEY

La Irretroactividad de la ley constituye una garantía de seguridad jurídica del gobernado, prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, el cual establece:

”A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna”, requisito que, obviamente, también debe observar la ley administrativa.

En realidad, la Irretroactividad de la ley constituye un problema de vigencia de normas en el tiempo, ya que se traduce en la cuestión consistente en determinar, en presencia de dos leyes una antigua, que se supone derogada o abrogada, y otra nueva o vigente, actual, cual de las dos debe regir a un hecho, acto, fenómeno, estado, situación, etcétera.

La retroactividad se presenta como un conflicto de leyes en el tiempo, también es cierto que la afectación a los gobernados por la aplicación de una ley nueva sobre hechos o actos pasados, puede originarse aun y cuando con anterioridad no exista norma legal alguna que haya regulado la actividad de los particulares y que en virtud de ello el particular haya obrado libremente, surgiendo, en consecuencia, para él ciertos derechos, reconocidos por el ordenamiento jurídico.

La retroactividad legal importa por necesidad lógica esta otra cuestión: la supervivencia de la ley derogada o abrogada para regular la materia sobre la que la ley nueva o vigente pretende operar.

En consecuencia, es posible afirmar que en término generales la Irretroactividad de la ley se produce cuando la aplicación de una norma afecta derechos o situaciones jurídicas que surgieron con apoyo en disposiciones normativas anteriores o de hecho, por ausencia de preceptos jurídicos en que el ordenamiento jurídico en general autoriza al gobernado a actuar libremente.

Por otra parte, podemos considerar que la Irretroactividad de la ley no es absoluta, ya que prevé ciertas excepciones, como son:

La ley puede ser aplicable retroactivamente cuando beneficie a los gobernados, es decir cuando no les cause perjuicio su aplicación;

La reforma a preceptos constituciones puede ser aplicada retroactivamente;

De igual forma, las normas de procedimiento se pueden aplicar a situaciones producidas con anterioridad, siempre y cuando no se hayan generado derechos procedimentales.

EL REGLAMENTO

Es un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias, expedidas por el Presidente de la República, los Gobernadores de los Estados o el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, dentro de su ámbito de competencia, para facilitar el cumplimiento de la ley expedida por el legislativo.

Según lo describió Gabino Fraga en su libro, el reglamento es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo.

También se ha dado el concepto de reglamento, como la declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.

O bien, es una declaración, o sea una manifestación o declaración de voluntad, conocimiento o juicio.

El reglamento está integrado por un conjunto de normas generales, abstractas y obligatorias, característica que identifican a este ordenamiento con la ley, es decir, ley y reglamento presenta las mismas características intrínsecas, ya que en su contenido no se refieren a sujetos en particular, sino que plantean presupuestos generales que serán de aplicación obligatoria a las personas que se adecuen a lo establecido en la norma.

SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL REGLAMENTO

Las opiniones son diversas, ya que hay quien sostiene que el acto reglamentario constituye un acto de carácter administrativo, no solamente porque emana de la autoridad administrativa, sino principalmente porque es en sí un acto de ejecución de las leyes, es decir, un acto de función administrativa, tal como esta función es definida por la Constitución.

La atribución de la facultad reglamentaria al Poder Ejecutivo se justifica desde el punto de vista práctico por la necesidad de aligerar la tarea del Poder Legislativo relevado de la necesidad de desarrollar y completar en detalle las leyes para facilitar su mejor ejecución, teniendo en cuenta que el Ejecutivo está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo puesto que se encuentra en contacto más íntimo con el medio en el cual va a ser aplicada la ley.

Además, existiendo mayores facilidades para la modificación de los reglamentos, el uso de la facultad reglamentaria permite que la legislación se pueda ir adaptando oportunamente a las circunstancias cambiantes en que tiene que ser aplicada, adaptación que no sería posible si dependiera del Poder Legislativo ya que éste tiene procedimientos más complicados y periodos reducidos de funcionamiento.

Sobre la naturaleza jurídica del reglamento existen muy diversas opiniones.

Así, hay quien sostiene que el acto reglamentario constituye un acto de carácter administrativo, no solamente porque emana de la autoridad administrativa, sino principalmente porque es en sí un acto de ejecución de las leyes, es decir, un acto de función administrativa, tal como esta función es definida por la Constitución.

Esta teoría, no obstante que no atiende exclusivamente al órgano que realiza la función, puede ser objetada porque considera el acto reglamentario como un acto de ejecución de las leyes, sin tener en cuenta que el reglamento más que un acto directo de ejecución, es el medio para llegar a dicha ejecución, y por lo mismo no entra dentro de los cuadros de la función administrativa en la forma natural con que se le pretende hacer aparecer.

Además, afirmando simplemente que el reglamento es en sí un acto de ejecución de la ley, se deja pendiente de resolver el problema del cual es la naturaleza jurídica de las consecuencias que produce el acto reglamentario.

Esta teoría, no obstante que no atiende exclusivamente al órgano que realiza la función, puede ser objetada porque considera el acto reglamentario como un acto de ejecución de las leyes, sin tener en cuenta que el reglamento más que un acto directo de ejecución, es el medio para llegar a dicha ejecución.

Además, afirmando simplemente que el reglamento es en sí un acto de ejecución de la ley se deja pendiente de resolver el problema del cuál es la naturaleza jurídica de las consecuencias que produce el acto reglamentario.

Gabino Fraga, menciona que dentro del punto de vista formal considera al acto reglamentario como un acto administrativo; pero que desde el punto de vista material identifica al reglamento con la ley, porque en ésta encuentra los mismos caracteres que en aquel.

De otro modo dicho, nuestra opinión es de que el reglamento constituye, desde el punto de vista de su naturaleza intrínseca, un acto legislativo, que como todos los de esta índole, crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales.

Desde luego, es indudable que la ley puede existir y tener plena validez sin que haya un reglamento de la misma, en tanto que el reglamento, salvo casos excepcionales, supone la preexistencia de una ley cuyos preceptos desarrolla y a los cuales está subordinado.

Como ya hemos visto, la ley es el producto de un proceso legislativo, que necesariamente emana de la Constitución, atendiendo al órgano que lo emite, y por su contenido se identifica con el acto legislativo; en consecuencia, tenemos que formalmente es administrativo y materialmente legislativo.

Como fuente del derecho administrativo el reglamento es jerárquicamente inferior a la ley.

LOS REGLAMENTOS Y SUS PROBLEMAS

El reglamento es a la vez la más extendida y la más problemática de las fuentes del derecho administrativo.

Su extensión deviene de una tendencia sempiterna de la administración a fijar continuamente, sin demasiado estudio ni reflexión, normas generales propias para todo lo que hace.

La palabra reglamentarista del lenguaje común es sinónimo de previsión detallada y casi absurda.

Hasta los pliegos de bases y condiciones de una licitación son reglamentarios, frecuentemente modificatorios en minutas de textos anteriores y sin innovaciones reflexivas, con lo cual cada contrato de la administración tiene su reglamento propio, único, exclusivo y malo.

También son reglamentos, válidos o no, razonables o irrazonables, las resoluciones de cuanto órgano se les ocurra emitir normas generales.

LA EXACERBACIÓN REGLAMENTARIA

En nuestra realidad administrativa los reglamentos son la “fuente de derecho administrativo” de mayor extensión: lo entrecomillamos porque son la mayor fuente normativa del funcionamiento real del aparato administrativo, pero la más frecuente antijurídica.

De alguna manera el reglamento es la fuente de más ilegalidad y arbitrariedad en el campo de la administración.

En ninguna otra parte del derecho administrativo se consagra tanto la arbitrariedad, el capricho, la contradicción, las contramarchas constantes, el desvío de poder.

No es en los actos individuales donde la administración despliega toda su arbitrariedad; es en la redacción de largos y pesados reglamentos, seudo normas generales que luego maliciosamente alega limitarse a cumplir, cuando ella mismo los ha preparado y emitido.

En la inmediatez diaria de la vida administrativa, el reglamento es la norma de mayor importancia momentánea. Se ha podido decir que es la fuente cuantitativamente más importante del derecho administrativo, lo cual es ciertamente peligroso para la vigencia del derecho administrativo y el Estado de derecho

Con lo anterior se produce una incapacidad disciplinada que obliga al funcionario a acostumbrarse a depender de controles externos desechando las ricas posibilidad de la autofijación de objetivos y la autocrítica, y se lo induce a una rutinización progresiva.

En realidad, lo importante pasa a ser la adhesión estrecha al reglamento, y todo lo demás es secundario; el sistema administrativo ejerce así múltiples presiones sobre sus miembros, induciéndolos a un comportamiento absolutamente ajustado a la norma.

Por lo tanto, es hora que los tribunales comiencen a negar presunción de legitimidad a las normas reglamentarias que no emanen de los órganos previstos en la constitución, o sea concretamente el Poder ejecutivo y los órganos de contralor previstos en el artículo 42 de la Constitución, en tanto cumplan con el requisito de la participación en su directorio de las asociaciones de usuarios y consumidores.

Además, cabe negar presunción de legitimidad y por ende vigencia a las normas reglamentarias dictadas sin el previo procedimiento de la audiencia pública, realizada conforme a normas generales predeterminadas.

FACULTAD REGLAMENTARIA

El reglamento debe ser expedido por una autoridad competente para este efecto, y sólo esa autoridad puede hacerlo.

En nuestro sistema jurídico la facultad reglamentaria a nivel federal y para el Distrito Federal respecto de las leyes que expida el Congreso de la Unión para esta entidad federativa, está reservada al Ejecutivo Federal.

En la fracción I del artículo 89 de la Constitución Federal establece como facultad exclusiva del Presidente la de Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión.

Por lo tanto, los reglamentos tiene como finalidad facilitar el cumplimiento de las leyes, el Ejecutivo provee las normas reglamentarias con el fin de que la aplicación de las leyes pueda llevarse a cabo.

TIPOS DE REGLAMENTOS

De acuerdo con el contenido de los reglamentos, estos pueden ser:

De ejecución

Y de organización.

La anterior clasificación va a depender de que se expliquen y aclaren el contenido de una ley, o de que se establezcan la organización de un órgano o dependencia. Sin embargo, en ambos casos el reglamento tiene como fin facilitar el cumplimiento de la ley.

El reglamento de ejecución es fundamentalmente un reglamento dirigido a los propios agentes administrativos, para que éstos sepan a qué atenerse y cómo proceder en los distintos casos de aplicación de la ley, en lo que se refiere al aspecto puramente administrativo.

El reglamento de ejecución debe limitarse a ordenar el funcionamiento y los deberes de los agentes de la administración en lo que respecta al cumplimiento y ejecución de la ley a través de la administración, sin poder adentrarse, por ejemplo, a definir el concepto legal.

De hacer lo anterior, no habiendo para ello autorización expresa de la ley, es ilegítimo y no puede ser opuesto a los particulares en ese aspecto; si la ley lo autoriza expresamente, entonces estamos en la hipótesis de un reglamento delegado o de integración.

Pero además de los reglamentos de ejecución y orgánicos, la doctrina identifica otros, tales como son:

Los autónomos.

Los de necesidad.

Los delegados.

Los reglamentos autónomos son aquellos que no derivan de una ley, sino que es directamente la Constitución la que prevé su existencia

Respecto de los reglamentos de necesidad, la doctrina los identifica como aquellas disposiciones con carácter general, abstractos y obligatorios, que el Ejecutivo dicta para hacer frente a situaciones de emergencia del país.

En cuando a los reglamentos delegados, son aquellos que contienen normas dictadas por órganos administrativos con base en una autorización dada por el Poder Legislativo, a través de una habilitación legal.

En este caso el legislador no regula ciertas situaciones en la ley correspondiente, y deja en manos de los órganos administrativos su regulación, a fin de que complemente o integre el ordenamiento jurídico positivo, razón por la cual a este tipo de reglamentos también se les denomina de integración.

En nuestro país, tales reglamentos no se encuentran autorizados por la Constitución, sin embargo, en varias leyes podemos observar la autorización de la delegación reglamentaria a favor de las autoridades administrativas, tales como la establecida en los artículos 31, fracción I, inciso g), del Código Fiscal de la Federación, que faculta a las autoridades fiscales para establecer reglas de carácter general.

La expresión del principio de la legalidad aplicado a la materia reglamentaria es así que toda decisión individual debe ser conforme a la regla general preestablecida; ello encuentra aplicación bajo una triple forma:

La decisión individual debe ser conforme al reglamento dictado por un órgano jerárquicamente superior.

La decisión individual de un órgano no puede contravenir el reglamento dictado por el mismo órgano que toma la medida individual; un órgano administrativo no puede pues violar sus propias reglamentaciones.

La decisión individual no puede contravenir al reglamento dictado por un órgano jerárquicamente inferior en los límites de su competencia.

LA REGLAMENTACIÓN ES UN REQUISITO PREVIO PARA CUMPLIR LA LEY

En primer lugar, debe señalarse que las leyes deben cumplirse desde el momento de su promulgación y publicación, por lo que no depende en modo alguno de que el Poder Ejecutivo decida reglamentarlas o no.

Los jueces y la misma administración debe acatar y ejecutar o hacer ejecutar las leyes en los casos concretos, interpretándolas para salvar sus vacíos en la medida que fuere necesario en los casos ocurrentes, pero sin depender de que no hayan sido reglamentadas.

DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY

Las diferencias que encontramos son las siguientes:

En cuanto a su origen, la ley es producto del Poder Legislativo; el reglamento, del Poder Ejecutivo.

En cuanto a su existencia, la ley existe y tiene plena validez sin necesidad del reglamento, éste requiere, salvo excepciones expresadas, de la existencia de la ley.

En cuanto a su vigencia, la ley es obligatoria mientras no se abrogue; el reglamento deja de existir al desaparecer la ley.

En cuanto a su contenido, la ley tiene una materia reservada que sólo ella puede regular; el reglamento no puede ir más allá de lo que la ley establece.

La ley se expide en el ejercicio de una soberanía más radical, más absolutamente, mientras que el reglamento se expide en virtud de una competencia más limitada.

Otra diferencia es que el reglamento no puede regular determinada clase de relaciones, en tanto que la ley sí está facultada para ello.

Además otra diferencia que se señala entre la ley y el reglamento y de la que pretende hacerse derivar una distinción en cuanto a la naturaleza jurídica de una y otro, se hace consistir en que el reglamento no puede regular determinada clase de relaciones, en tanto que la ley sí está facultada para ello.

Es indudable que existen materias que pueden ser objeto de la ley y no de los reglamentos; pero esto obedece no a diferencia de naturaleza de ambos actos, sino también a consideraciones meramente formales.

Existen dos principios que sirven de norma para determinar los casos en que no debe intervenir la facultad reglamentaria, lográndose por medio de ellos hacer una diferencia entre el contenido de sus disposiciones y el de las leyes emanadas del Poder Legislativo. Los principios son:

La preferencia o primacía de la ley.

La reserva de la ley.

Un primer principio es el de “la preferencia o primacía de la ley”, que consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal, no pueden ser modificadas por un reglamento.

Este es un principio basado en la autoridad formal de las leyes, reconocida en el inciso f) del artículo 72 de la constitución, según el cual en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

El segundo principio es el denominado de “la reserva de la ley”, que consiste en que, conforma a la Constitución, hay materias que sólo pueden ser reguladas por una ley.

La reglamentación de las garantías individuales sólo pueden hacerse, salvo casos excepcionales, por medio de una ley en el sentido formal.

Además, en otros preceptos de la Constitución también se establece la necesidad de una ley para imponer contribuciones y penas, para organizar la guardia nacional, etcétera.

En todo estos casos la Constitución emplea términos claros, y al prevenir que por medio de una ley se regule la materia, debe entenderse una ley en el sentido formal, es decir, expedida por el Poder Legislativo.

REGLAMENTO ADMINISTRATIVO FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA.

El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la República tres facultades:

La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión.

La de ejecutar dichas leyes.

La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea, la facultad reglamentaria.

Esta última facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la Ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión.

El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la Ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta.

Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley, pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto.

(Séptima Época. Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte. II Segunda Sala. Página 846).

El Decreto es una decisión de un órgano del Estado que crea situaciones jurídicas concretas o individuales y que requiere de ciertas formalidades a efecto de que sea conocido por aquellos a quienes va dirigido.

El Derecho administrativo, en nuestro concepto tiene su base constitucional en los artículos 89, fracción I y 92, de la Constitución.

La diferencia doctrinal entre ley y reglamento, son actos creadores de situaciones jurídicas concreta, pues no es lógico que el Derecho pueda tener la misma naturaleza que el reglamento o la ley, aun cuando esta situación es meramente teórica, ya que así como hay innumerables Derechos administrativos que crean situación jurídica concreta, por ejemplo, aquellos que crean organismos desnaturalizados.

Se considera que la base constitucional para el Decreto administrativo se precisa en el artículo 89, fracción I, que habla de facultades del Presidente para ejecutar las leyes; y creemos que es a través de actos concretos que se logra la ejecución de las mismas y que son distintas, desde luego, del reglamento.

En Derecho puede tener varios significados el Acuerdo. Acuerdo es la expresión de la voluntad de un órgano colegiado sobre materias de su competencia; también es conformidad de voluntades entre varias personas; en materia procesal es el acto por medio del cual el juez dicta resoluciones de trámite a petición de las partes.

En Derecho Administrativo acuerdo es la decisión de un órgano superior en asuntos de su competencia, que se hace saber al inferior generalmente por escrito.

También significa la reunión de diversas jerarquías para tratar asuntos de su competencia y que el superior resuelve las medidas que se deben tomar en casos concretos, en este supuesto el acuerdo se celebra periódicamente.

Por ejemplo, el Presidente de la República acuerda semanalmente con los Secretarios de Estado.

LA JURISPRUDENCIA

Por principio debemos entender de donde proviene la palabra jurisprudencia. Se deriva del latín iurisprudentia, proveniente de las raíces ius que significa el derecho, lo justo, y prudentia que quiere decir previsión, conocimiento; por lo que es aquella virtud intelectual que permite al ser humano conocer lo que debe hacer o evitar.

La palabra jurisprudencia escribió Austin es un vocablo ambiguo que ha sido utilizado para designar:

El conocimiento del Derecho como una ciencia, junto con el arte, el hábito práctico o la destreza de aplicarlo.

La ciencia de la Legislación, es decir, la ciencia de lo que se debe hacer para producir buenas leyes, junto con el arte de hacerlas.

Para Austin, la jurisprudencia es la ciencia de lo que es esencial al Derecho, a la vez que la ciencia de lo que el Derecho debe ser.

La jurisprudencia particular es la ciencia de un sistema vigente de Derecho, o de alguna parte de él.

En su sentido actualmente general la jurisprudencia se define como el criterio de interpretación judicial de las normas jurídicas de un Estado, que prevalece en las resoluciones de un tribunal supremo o de varios tribunales superiores.

Ahora bien, por jurisprudencia no debe entenderse cualquier aplicación del Derecho aislada, sino a la repetida y constante, uniforme, coh