Universidad Abierta
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EL FEDERALISMO EN MÉXICO
MARTÍNEZ
JUÁREZ JOSÉ DELFINO
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
EL FEDERALISMO COMO PROCESO HISTÓRICO
ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO CORPORATIVO
Y SU DECADENCIA
EL NUEVO FEDERALISMO
FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN
CONCLUSIÓN
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
La
evolución de la sociedad ha requerido nuevos paradigmas que no solamente la expliquen
como tal, sino también que permitan analizar una serie de cuestiones que van
desde la persistencia de las áreas residuales, de los procesos de
globalización, así como el papel de las regiones en dicho entorno hasta las
funciones que debe desempeñar el Estado, entre otros. Lo interesante del caso
es que los paradigmas se constituyen no sólo como formas de interpretación o
percepción, sino también como ejes de acción concreta, en otras palabras, en
formas de política y de convivencia política. Esto define y plantea cualquier
escenario de arena política y de sistema político, entre ellos por supuesto el
que toca nuestro país.
En
la discusión sobre el sistema político mexicano se encuentra siempre presente
el tema de federalismo, que dependiendo del sentido que se le proporcione posee
subyacente la discusión en la Garena política nacional, la conformación de un
pacto federal. Un pacto federal que conlleve al consenso sobre el rumbo y el
tipo de país que queremos, que logre aglutinar a todas las fuerzas políticas en
torno a un proyecto de nación; o en su caso más extremo que permita plasmar un
discurso de poder dominante y que prevalezca sobre los demás. Esto que puede
parecer un sin sentido, es parte del sentido que expresa o manifiesta la
ideología del proyecto del federalismo como proceso y que ha evolucionado en el
transcurso de su aplicación o de su continua redefinición.
En
consecuencia, reconocer la discusión del federalismo como parte fundamental de
la conceptualización del sistema político mexicano, es la premisa de este
documento. Por lo que la discusión central es el federalismo en México desde el
punto de vista histórico, y como parte de una discusión entre federalismo y
descentralización.
EL FEDERALISMO COMO PROCESO HISTÓRICO
Lo que llamamos principio es con frecuencia el fin Y llegar a un fin es llegar a un principio El fin es de donde partimos ... ... Y el fin de todo nuestro
explorar Será llegar a donde empezamos Y conocer el lugar por vez primera A través de la desconocida, recordada puerta. T.S. Eliot Tierra Baldía/Cuatro cuartetos
Cabe
señalar que según Merino (1996), el federalismo posee dos tradiciones
históricas, una que proviene de Europa con la experiencia alemana, que es la
idea cooperativa; la otra es la tradición de los EE.UU. de América, que nace
como un pacto instalado en un momento específico de la historia. El federalismo
en México, es algo finalmente singular, citando a Hernández, (1993:263),
"la forma que asume el federalismo... en este siglo no es una deformación
del principio federal, sino más bien una adecuación y reinvención del mismo
para responder a los desafíos internos y externos del país."
El
federalismo en México, se originó con base en el pensamiento de Miguel Ramos
Arizpe, con su manifiesto en las Cortes de Cádiz al defender las diputaciones
provinciales, que en los hechos fueron el antecedente inmediato de nuestro
Estado Federal. Más tarde durante el Congreso de 1823-1824, Ramos Arizpe
defendió el federalismo en forma sobresaliente. El federalismo se entendía como
el establecimiento de dos órdenes de gobierno: el de la Federación y el de los
estados; así como la creación de los tres poderes de la unión, con sus
respectivas competencias (Salinas 11 de noviembre de 1998).
De
esta manera el esquema federalista se refrendó en la Constitución de 1824, y en
la de 1857 donde se dispone que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una República representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres
y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en la
Federación establecida según los principios de la Constitución General (Salinas
11 de noviembre de 1998).
En
este documento se ha intentado reconocer el federalismo como un proceso
histórico por lo que se han separado con fines de exposición en tres etapas, la
primera antes de la Constitución de 1917, la segunda, la consolidación del
estado corporativo y su decadencia; para finalmente destacar lo que se ha
denominado nuevo federalismo.
ANTES
DE LA CONSTITUCIÓN DE 1917
Describir
el período revolucionario de 1910-1920 en México, es señalar la situación en la
cual se fueron moviendo los actores políticos que proporcionaron las bases para
la formación de la Constitución Federal de 1917. Las ideas sobre municipalismo,
confederalismo y movimientos soberanistas, fueron parte del escenario político
en la discusión con sus propuestas de federalismo - los actores involucrados:
el Zapatismo, Villa, Carranza, entre otros -. El pacto federal se materializó
con la Constitución de 1917, en el cual la gran novedad no fue la dimensión
política sino la social - inclusión de derechos sociales como educación
(artículo 3º), a la regulación de la propiedad y redistribución de la riqueza
(artículo 27º) y al trabajo (artículo 123º) - (Hernández, 1993: 273).
El
estado pos revolucionario, definido por la Constitución de 1917, incluye los
derechos de las nuevas fuerzas de la sociedad (bases rurales), y sienta las
primeras bases para la posterior intervención estatal en la economía. Pronto el
estado desarrolla una vocación supletorio de la débil iniciativa privada en
casi todos campos del quehacer económico, pero tiene que recurrir a la
reconstrucción de las pirámides tradicionales de poder locales
(Medina,1994:16). Con el surgimiento de caudillajes regionales, vía hombres
fuertes revolucionarios, se distribuyó el poder político, económico y
administrativo del gobierno federal.
LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO
CORPORATIVO Y SU DECADENCIA
Partiendo
de los saldos de la revolución, la polarización de las posiciones políticas
estaba aparejada con el potencial de otro estallido social que seguiría
desgastando a la nación. La cuestión era básica: desmovilizar a los
contingentes y lograr centralizar el poder en el ejecutivo federal. Este poder
fue desagregado por el grupo de Sonora encabezado por Calles, en dos sentidos,
la función político–social y la administrativa, esta última fue con la cual se
concentró el quehacer del Gobierno Federal. Lo anterior tuvo algunos costos
políticos, al tener que fortalecer poderes regionales mediante los militares
gobernadores, que formaron cacicazgos sustentando privilegios no explícitos
(Medina, 1996:16-7).
Con
este escenario fue con el que se enfrentó Cárdenas, quién consolidó la figura
corporativa del ejecutivo federal. Entre los cambios efectuados destacan los
siguientes: el rompimiento con el caudillismo de Calles, cambios de jefes de
zona militar, gobernadores, representantes del congreso, la consolidación del
partido de estado - vía Partido Nacional Revolucionario (PNR), actual Partido
Revolucionario lnstitucional (PRI) - en los sectores obrero, campesino y
popular. En la esfera económica, la nacionalización del petróleo, de la
comisión Federal de Electricidad, la creación de NAFINSA, etcétera. Además
promovió políticas en el sector agropecuario y forestal como la repartición de
tierras, y una serie de apoyos a este sector que serían la base del posterior
modelo de sustitución de importaciones (Medina, 1994:50-80).
De
las bases asentadas por Cárdenas, el ejecutivo federal pareció conformarse como
un ente omnipotente que llevó en lo general a subestimar la colaboración que se
dio entre estados y federación. La vía
financiera fue la alternativa utilizada para controlar a los estados
(Hernández, 1993:290).
A
la sazón del escenario pos revolucionario se reconoce que los proyectos que
nacieron con la Constitución de 1917 requerían decisiones y acciones
nacionales, que superaran caciquismos locales surgidos del deterioro de las
democracias locales y del desorden social preexistente; por lo que se
ensancharon progresivamente las atribuciones, esto es, el campo de acción de la
federación en prácticamente todos los ámbitos. Los recursos para financiar el
desarrollo debían provenir de la riqueza social y esta no podía tolerar la
doble tributación. Se resuelve entonces, en forma progresiva, el sistema
impositivo favorable al gobierno central (Ortega, 1991:22-23).
La
vía financiera se vio frenada en 1983 con la reforma del Artículo 115
Constitucional, relativa a los municipios que les asignó funciones como
planeación urbana, organización de los servicios y que se les regresaran sus
fuentes de ingresos (Aguilar, 1995:16). De aquí en adelante, se ha ido
moldeando lo que se ha llegado a denominar nuevo federalismo.
EL
NUEVO FEDERALISMO.
Antes
de la formalización de un programa de nuevo federalismo, existen antecedentes
históricos recientes que son parte de importantes decisiones tendientes a
fortalecer a los gobiernos estatales y municipales, lo cual se evidencia en el
período 1982-1999. En conjunto las acciones han ido desde el alejamiento del
estado de la actividad económica, descentralización de la educación,
reformulación de la reforma agraria - reformas al Artículo 27
constitucional y la redefinición del
mismo PRI (Hernández, 1993 295). Entre estos figuran la desconcentración de
recursos, facultades y atribuciones de las secretarías de salud y de
agricultura, ganadería y desarrollo rural; el intento de puesta en marcha de
las modificaciones al artículo 115 constitucional, y la descentralización de
recursos del ramo 26 y 33 del presupuesto de egresos de la federación (Cullen y
Gutiérrez, 1996: 22). Con lo anterior en apariencia, no necesariamente en los
hechos, se ha trastocado la tensión básica del federalismo centralizante, el
intercambio de aceptación política de los estados a cambio de recursos por
parte de la federación.
El
federalismo se puede concebir como un arreglo institucional que distribuye
responsabilidades económicas, fiscales, administrativas, jurídicas y políticas
entre ordenes de gobierno (editorial, Federalismo y Desarrollo 48,1995; Avalos
1996).
La
renovación del federalismo comienza con Miguel De La Madrid Hurtado (sexenio
1982-1988), y se refuerza y expande con Carlos Salinas De Gortari (1989- 1994),
consolidándose en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León (1995-2000) bajo
el concepto de nuevo federalismo. Como concepto el nuevo federalismo intenta
ser un instrumento redistributivo y compensatorio con los objetivos de
fortalecer la democracia, consolidar la unidad nacional y propiciar un
desarrollo más equilibrado y justo. Para lo cual se propone descentralizar
funciones, recursos fiscales y programas públicos, así como impulsar a la vida
municipal (editorial, Federalismo y desarrollo, 1995: 4-5).
Durante
el sexenio no sólo se ha utilizado el concepto de nuevo federalismo como parte
de un discurso oficial, sino que se le ha proporcionado formalidad al
establecerse un Programa para el Nuevo Federalismo. De acuerdo a los resultados
de la reunión Nuevo Federalismo efectuada el 5 de febrero de 1997, dicho
programa posee los siguientes ejes de acción:
Federalismo
hacendario. Se refieren a las acciones en torno al ingreso, el gasto público y
el financiamiento.
Descentralización
de los sectores de la administración pública federal. Entre las dependencias
que están propiciando la descentralización de sus funciones y atribuciones a
los gobiernos estatal o municipal, se encuentran las siguientes secretarías de
Estado:
Secretaría
de Desarrollo Social
Secretaría
de Salud
Secretaría
de Educación Pública
Secretaría
de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Secretaría
de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural
Secretaría
de Reforma Agraria
Secretaría
de Comunicaciones y Transportes
Fortalecimiento
del desarrollo político-institucional. Se refieren a acciones en materia de
justicia, seguridad nacional y reglamentación municipal.
Fortalecimiento
del control y desarrollo administrativo. Se trata de promover vía la Secretaría
de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), programas de
colaboración con los estados y municipios a fin de promover el desarrollo de
las administraciones de los tres órdenes de gobierno, favoreciendo la
participación de la población organizada.
A
continuación se presenta un recuento de posiciones de algunos autores con
relación a federalismo y a descentralización.
FEDERALISMO
Y DESCENTRALIZACIÓN
"...por que se puede estar en
la cercanía geográfica del centro y al
mismo tiempo en la periferia del cambio." (Sergio Boisier, 1992,
p. 3)
Después
del recuento sobre el federalismo en México, la pregunta que se antoja se
encuentra relacionada con los fundamentos propios del concepto.
Según
Merino (1996) citando a Del S. Raid los atributos del federalismo son: 1) un
pacto entre unidades permanente; 2) reglas que gobiernan ese pacto y que
suponen que el poder nacional solamente recibe lo que los estados le han
delegado; 3) el gobierno nacional y estatal actúan sobre las personas, por lo
tanto hay potestades concurrentes; 4) hay una doble ciudadanía; desde el punto
de vista institucional tienen ambos órdenes jurídicos, totalidad de
competencias; 6) cuando surgen conflictos entre esos dos órdenes jurídicos de
gobierno, finalmente prevalece el principio de la supremacía nacional.
Como
lo indica Acosta (1995), México ha planteado el federalismo desde su nacimiento
como país independiente, la Constitución de 191'7 dice en su artículo 40 que:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república
representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos
en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación
establecida según los principios de esta ley fundamental". El artículo 41
expresa que "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la
Unión, en los casos de competencia de estos, y por los de los Estados, en lo
que toca a su régimen interior, en los términos respectivamente establecidos
por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que
en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal".
En el Artículo 115 la Constitución Federal establece: "Los Estados
adoptarán, para su régimen interior, la forma de Gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización
política y administrativa el municipio libre..."
El
federalismo también significa "Pacto de Unión o Alianza" y surge como
reconocimiento de la diversidad de los estados que la conforman con la voluntad
de unificarse en una República, manteniendo la libertad y la soberanía en lo
que atañe al régimen interior y todo lo que no se oponga al pacto de unidad
(Acosta, 1995).
El
federalismo como concepto deja fuera al gobierno municipal, además existen
otros problemas: 1) el federalismo está necesariamente desarrollado sobre la
base de métodos fuertemente legalistas formalistas; 2) Es muy rígido, lo que
genera dificultades en el momento de poder discutir el reparto del presupuesto
federal, todo eso tiene que estar debidamente establecido en la Constitución;
3) el federalismo ha sido definido como una serie jerárquica de relaciones
entre el gobierno nacional y los estados, siguiendo un modelo que podíamos
llamar estratificado, esto es, normalmente se entiende al gobierno nacional
como si se tratara del jefe y los subordinados serían los gobiernos estatales
para poner finalmente, a los gobiernos locales o municipales, es decir hay una
estratificación supuesta de autoridades, de potestades, de fuerza política
(Merino 1996).
Como
lo señala Merino (1996) desde el punto de vista de las personas, se ha tenido
una subordinación real de los gobernadores de la Presidencia de la República, y
se ha tenido una subordinación más o menos frecuente de los presidentes
municipales a su vez hacia los gobernadores de los estados. En México ha
prevalecido la práctica centralista, la política ha pesado en general más que
la dinámica propia de la administración pública en busca de la solución de los
problemas concretos. Sin embargo, no es sólo en materia política, también se
encuentra el centralismo político y administrativo de México, expresado en la
forma de concebir los espacios institucionales de negociación.
Aunado
a lo anterior, la distribución de recursos en México, define quizá con mayor
nitidez que ninguno de los otros puntos el centralismo atávico de nuestro país;
es un hecho que el gobierno nacional es el que ingresa mayores recursos y es
sin duda también el que gasta mucho más, es decir, cuando se pregunta quién
decide, qué, cómo y cuándo, la respuesta es que quien decide es el gobierno
nacional; cómo, mediante la imposición de sus dineros, y mediante aparatos
políticos que permitan articular los intereses nacionales, y cuándo, en cada
sexenio (Merino 1996).
En
nuestros días, se va perfilando la necesidad de superar los límites
centralistas desde el punto de vista partidario, para trasladarlo a un espacio
más gubernamental; además de ir afinando los mecanismos de coordinación entre
niveles de gobierno (Merino 1996). El avance hacia el federalismo en México ha
estado basado fundamentalmente en la palabra descentralización; no se ha
entendido el federalismo en México, sino como algo que esta estrictamente
ligado a la descentralización a consecuencia, de esa mecánica centralista. Por
lo tanto expresión fundamental del nuevo federalismo es el proceso de
descentralización (Merino, 1996: 372).
Como
lo indica Acosta (1995), federalismo es la síntesis de dos aspectos contrarios:
unidad y diversidad, centralización y descentralización, resumidos en una
unidad dialéctica caracterizada por una compleja serie de mecanismos de
coordinación. En teoría el federalismo es el grado más elevado de
descentralización política, es decir, el federalismo es la salvaguarda de las
autonomías de los estados dentro de una unidad política nacional.
La
descentralización en México se puede entender “como un concepto ligado a la
democratización de las sociedades,'... 'politizándose las discusiones, al
margen de los detalles de orden técnico, fiscal y administrativo que constituye
los verdaderos obstáculos de la administración” (Merino 1996: 358). La
descentralización en el Gobierno Federal Mexicano se ha fundamentado en
diversas herramientas, entre las que destacan, los Comités de Planeación para
el desarrollo (COPLADES), a los Convenios Únicos de Desarrollo después
Convenios de Desarrollo Social, y al Presupuesto General de Egresos, como el
Ramo 26 (Merino 1996).
Como
lo anota Merino (1996) la descentralización se ha encontrado varias limitantes,
entre las que destacan: el hecho de que todo tiene que ser definido previamente
por el propio gobierno nacional para poder llegar a los estados, y finalmente,
los municipios. No puede haber un pacto sin la participación de las unidades que
van a establecerlo, y en México los perfiles del pacto han sido generalmente
diseñados y cuidados desde el gobierno central; no es casualidad que los
convenios de coordinación, sean únicos de desarrollo (1983) o de desarrollo
social (1993), hayan sido prácticamente homogéneos para todas las entidades de
la República, por los matices de la negociación política que se establecen
entre cada uno de los gobernadores de los estados y las distintas secretarías de estado federal.
Lo
grave del caso, es que los gobiernos locales en tanto que no constituyen un
orden jurídico propio, sino que son la base del orden jurídico estatal, en esa
misma medida no pueden participar como entes propios en la coordinación que se
ha establecido como el eje de la descentralización política y administrativa en
este país; por lo tanto sólo pueden participar en esos convenios como
participantes propios de la entidad federativa que suscribe ese convenio
(Merino 1996).
Los
crecientes reclamos democráticos de gobiernos estatales y municipales contra el
centralismo han pugnado por la autonomía municipal, entendida ésta como el
reconocimiento pleno de los derechos de los municipios y sus comunidades para
autogobernarse, en la inteligencia de que no se trata de una idea separatista
ni de desconocimiento de los poderes federales y estatales, pero sí como la
demanda de transferencia de recursos y competencias y una verdadera
descentralización del poder político para dar vida a una composición plural y
representativa de la diversidad del país en todos los órdenes (Acosta, 1995).
Entre los obstáculos que ha impedido que los gobiernos locales tengan una participación más activa en el funcionamiento del federalismo mexicano se encuentran:
Soslayar la diversidad municipal mexicana;
En lo que hace a las relaciones
intergubernamentales mexicanas, no es fácil de echar mano de la Ley para
solucionar problemas específicos, y menos aún para echar a andar políticas
públicas, cuando el entramado legal es tan enorme, tan confuso y muchas veces
incluso contradictorio; y
Las
diferencias en la capacidad de gestión de los gobiernos locales mexicanos
(Merino 1996).
CONCLUSIÓN
El recuento
histórico nos permite comentar que la formación del sistema político mexicano,
visto como un proceso de interpretación de diversas formas de entender el
federalismo en México, ha evolucionado y se ha ajustado en los diferentes
momentos históricos; de tal manera que la percepción del federalismo es y sigue
siendo una discusión inacabada, inconcluso, y en constante redefinición. De hecho
se antojaba el título del documento como ”El federalismo en México, un proceso
inacabado”. De hecho esa es la justificante de tratar de plantear una discusión
un tanto conceptual que permitiera acercarse a comprender algunos elementos
teóricos con relación a federalismo, ya un proceso que lleva aparejado cuando
se traduce la teoría política en práctica pública: la descentralización.
Comprender el
sistema político mexicano en el contexto del federalismo, implica reconocer que
el Estado Mexicano se ha adecuado a los tiempos históricos, lo que le ha
permitido no sólo estar a la vanguardia de cualquier cambio político sino de
ubicar un discurso de poder dominante, que le ha facilitado su consolidación y
permanencia.
Algo que
habrá que comentar finalmente, es que a
pesar de contar con una definición marco del significado del federalismo, y de
que este se encuentre establecido en documentos que rigen nuestra convivencia
política como sociedad sea pues Constitución, o programa de gobierno, de la
traducción de una estrategia de política pública nacional a una definición
pragmática a otros de niveles de gobierno (sea estatal o municipal), la misma percepción cambia toda vez que se
encuentra sujeta a interpretación; y que se va difuminando cada vez más en
tanto aumenta la cantidad de actores políticos que intervienen en la esfera
pública aumentan.
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