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TEORÍA GENERAL DEL REGLAMENTO
MACÍAS TORRES MARÍA DE LA LUZ
CONCEPTO
Reglamento se entiende en forma general como " un conjunto ordenado
de reglas y conceptos que se dan por una autoridad competente para realizar la
ejecución de una ley o para el régimen interior de una dependencia o
corporación.
La Constitución le otorga al Poder Ejecutivo como principal función legislativa, el emitir el reglamento, por
lo que se le conoce también como Poder Reglamentario.
FUNCIÓN DEL REGLAMENTO
El reglamento señala el ejercicio de la función legislativa y es
reconocida por la doctrina y la jurisprudencia como potestad reglamentaria.
La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de la ley,
detallándola, y operando como instrumentos idóneos para llevar a efecto su
contenido.
Los reglamentos son reglas, y solo tendrán vida y sentido de derecho, en
tanto se deriven de una norma legal a la que reglamentan en la esfera
administrativa
La ley como acto que emana de un órgano colegiado, tiene una característica que consiste en la
generalidad e impersonalidad de las situaciones que rige. Por lo que se
considera que no se llega a comprender
la aplicación práctica de sus postulados. Esto no implica que no disponga de
los medios de hacerla cumplir al detalle.
La cercanía que guarda el Poder Ejecutivo con la realidad social, al
aplicar la ley, hace que los reglamentos operen como instrumentos más idóneos
para llevar a efecto su contenido.
Esto nos hace observar que en el Poder Legislativo predomina el
principio de representación popular, por lo que resulta más lógico que se le
encomiende al Poder Ejecutivo, la elaboración de los reglamentos ya que las
Dependencias cuentan con personal más especializado y que están en contacto con
la realidad a la que se aplican las leyes y reglamentos.
Como ya mencionamos antes, la
elaboración del reglamento es más expedito que la ley, y por esto es más fácil
adecuarlo a los problemas económicos y
sociales de la vida pública del Estado.
DIFERENCIA ENTRE LEY Y REGLAMENTO
Existe una gran diferencia entre una Ley y un Reglamento por lo que se
debe hacer un estudio, estableciendo
en forma muy clara sus diferencias:
1.
Existe una diferenciación formal,
que consiste en que la ley es un acto legislativo ya que como se dijo
anteriormente se deriva del Congreso de la Unión y el reglamento es un acto
administrativo ya que como también se señalo este lo expide el Poder Ejecutivo.
2.
El Reglamento no es emitido con el
mismo procedimiento de la ley expedida por el Congreso de la Unión. Este
procedimiento de formación de reglamentos es mucho más sencillo puesto
que, como se señala anteriormente lo único
que se requiere para su validez
formal, es el refrendo ministerial y su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
3.
Existe el principio de primacía de
la Ley, que opera a favor de ella.
Por primacía de Ley se debe entender como las disposiciones contenidas en una Ley de carácter formal, no pueden ser pueden ser modificadas por un
reglamento. Esto se basa en un principio de autoridad formal de las leyes, ya
que también la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su
Artículo 72 inciso F menciona: " en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o
decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su
formación".
Gabino Fraga menciona el segundo
principio denominado " la reserva de la Ley" que
consiste en que conforme a la Constitución, existen materias que solo pueden
ser reguladas por una ley. Y que por lo tanto un reglamento no puede regir
determinadas clases de relaciones, en tanto que la ley si está facultada para
ello.
De acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
el Congreso de la Unión puede
desarrollar leyes de diversas materias, mediante el proceso antes descrito y el
Presidente, no puede en los reglamentos desarrollar bases de la Constitución,
puesto que en nuestro país el reglamento administrativo está supeditado a la
ley ordinaria expedida por el Congreso.
Con esto se entiende que el Presidente,
no puede emitir reglamentos directamente de Artículos Constitucionales,
salvo las excepciones que se señalan en los artículos 29, 49 y 131 de la propia
Constitución.
4.
No puede
haber reglamento sin ley, aunque si puede existir ley sin reglamento.
5.
La abrogación o derogación de una
ley implica a su vez la abrogación o derogación de los reglamentos, a menos que
en los artículos transitorios de la ley posterior, se dé vigencia a los
reglamentos de la ley anterior.
FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
En el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, le otorga la
facultad para expedir reglamentos
administrativos, de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, como una
potestad discrecional del Presidente de la República o del Poder Ejecutivo al cual representa.
En el caso de los Estados de la Federación se le otorga esta facultad al
Gobernador del Estado y reglamenta únicamente las leyes locales.
Estos reglamentos le permiten al Presidente de la República ejecutar y
prever en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes. En
efecto la ejecución de las leyes es una facultad y el proveer a su exacta
observancia es otra; ambas se pueden realizar a través de una serie de actos
administrativos, como: ordenes, acuerdos, decretos, circulares, memorandos,
oficios, decisiones, resoluciones e inclusive por medio de operaciones materiales
con la finalidad de ejecutar y proveer en la esfera administrativa a la exacta
observancia de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, sin embargo el
reglamento constituye un medio, de los
muchos con que cuenta el Poder Ejecutivo
para llevar a cabo las facultades a que se refiere el artículo 89 en su
fracción I.
Este artículo establece entre otras facultades del Presidente de la
República, también " promulgar y
ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
Sin embargo en el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos señala que la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo esta prescrita por lo siguiente " Todos
los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente deberán estar firmados por
los Secretarios de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto
corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos".
En la Constitución de Apatzingan del 22 de Octubre de 1814, facultaba al
Congreso General, para aprobar ciertos reglamentos. En su artículo 170
establecía " Se sujetará al Supremo Gobierno a las leyes y reglamentos que
adopte y sancione el Congreso….."
En la Constitución Federal del 24 de Octubre de 1824, disponía en su
artículo 110 fracción II que las atribuciones del Presidente de la República
eran: " Dar reglamentos, decretos y ordenes para el mejor cumplimiento de
la Constitución, Acta Constitutiva y Leyes Generales".
En la Cuarta Ley Constitucional del 29 de diciembre de 1836, en su
artículo 17 fracción I, establecía: " Son atribuciones del Presidente de
la República: I Dar con sujeción a las leyes generales respectivas, todos los
decretos y ordenes que convengan para la mejor administración pública, la
observancia de la Constitución y leyes, y, de acuerdo con el Consejo, los
reglamentos para el cumplimiento de estas".
Se puede observar que en estas constituciones se establecía en forma
expresa la facultad del Ejecutivo para expedir reglamentos, en cumplimiento no
solo de las leyes, sino incluso de la propia Constitución.
Por otra parte las Bases Orgánicas del 12 de junio de 1843, en su
artículo 87, fracción IV, señalaban: " Corresponde al Presidente de la
República: expedir ordenes y dar los reglamentos necesarios, para la ejecución de las leyes sin
alterarlas ni modificarlas".
En la Constitución de 1857, el
artículo 85 fracción I, no es exactamente igual al artículo 89, fracción I de
la Constitución de 1917, se suprimió la formula de expedir reglamentos para el
mejor cumplimiento de las leyes y se
dejó así: "las facultades y atribuciones del Presidente de la República
son: "I Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su
exacta observancia".
CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS
Los reglamentos se clasifican en dos categorías:
·
Reglamentos de Particulares.
·
Reglamentos de Autoridad.
REGLAMENTOS DE PARTICULARES.
Se les puede definir como el conjunto ordenado de
normas y preceptos que sirven para determinar
el régimen interno de las corporaciones o para regular relaciones
estrictamente entre particulares.
La necesidad de que las corporaciones cuenten con sus reglamentos ha
sido reconocida por el Derecho y la Doctrina, toda vez que la ley no puede
llegar hasta el detalle, con el que el
particular pueda normar los aspectos internos de la vida corporativa.
Se considera que la fuente de estas normas jurídicas es la voluntad de
las partes, o de los individuos que forman parte de la corporación, y que puede
suceder que no tengan más límites que los derechos mismos de los socios y los
derechos de terceros.
Los reglamentos que regulan la organización interna de las sociedades
mercantiles y civiles tienen su base en el contrato social y están permitidos y
reconocidos por la Ley General de Sociedades Mercantiles, en su artículo 6
último párrafo, y en el Código Civil del
Distrito Federal artículo 2674.
En estas sociedades también existen órganos de decisión y dirección, que
tienen facultades para dar las reglas reguladoras de la organización interna y ciertas actividades frente a
terceros.
La Ley reconoce estos reglamentos para fijar los límites y la forma de
ejercicio de ciertos derechos corporativos, ya que las sociedades surgen a la
vida jurídica, por la intención de los particulares, de realizar una actividad lícita y someterse a ciertos requisitos
y condiciones que le señala la propia ley, también en busca de intereses de
carácter privado, características que igualmente tiene su actividad y sus
relaciones entre sus miembros y con otros particulares.
Estos reglamentos no derivan de una autoridad estatal competente, ni
tiene la coacción ni el imperio de los reglamentos administrativos, aún y
cuando sean obligatorios este acuerdo deriva de voluntades de las partes que
intervienen en la relación jurídico corporativa.
Así tenemos como ejemplo: las sociedades de beneficencia, mutualistas,
mercantiles, corporativas, de clubes y de asociaciones deportivas, aún de rango
internacional como el Comité Olímpico Internacional y Federaciones Deportivas
Nacionales, etc.
Otra categoría de Reglamentos de Particulares son los Reglamentos
Interiores de Trabajo que se encuentran regulados dentro del Derecho del
Trabajo y en los artículos 422,424 y 425 de la Ley Federal del Trabajo. Y esta
no solo faculta sino exige que en los centros industriales de trabajo, cuenten
con comisiones mixtas encargadas de formular los reglamentos interiores de
trabajo, no tratando de redundar en las disposiciones que señala la ley como obligaciones a empresarios y trabajadores,
sino para señalar las condiciones específicas en las que debe realizarse el
trabajo dentro de la empresa.
LOS REGLAMENTOS DE AUTORIDAD.
Los reglamentos de autoridad se clasifican también como:
1.
REGLAMENTOS INTERNOS DE LOS ÓRGANOS
DEL ESTADO.
Son los que regulan la actividad interna de las Dependencias y de las
unidades administrativas que de ellas dependen, por ejemplo los previstos en el
artículo 77 fracción III, de la
Constitución, que faculta a cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión
para dictar su propio reglamento interno, en este caso la Cámara de Senadores y
Diputados, tienen facultades
reglamentarias dentro de su ámbito interno, y así forman su reglamento de
acuerdo a las necesidades, el cual regirá dentro de la esfera que la
Constitución reconoce a esas normas, formalmente estos no tienen el carácter de
leyes, pues estos reglamentos internos no se dictan de acuerdo al procedimiento
que constitucionalmente se sigue, para
emitir una ley y regular las relaciones que tienen lugar, de acuerdo con la actividad interna del
propio cuerpo legislativo, estos son actos administrativos del poder
legislativo.
La teoría y la legislación reconocen que los órganos del Estado tienen
potestad para establecer las normas técnicas de administración y actividad que
regularán el ámbito interno de esas Dependencias. También reconoce que pueden
establecer los reglamentos que regulen la relación de servicio entre los
órganos del Estado y sus trabajadores. La Ley Federal de Trabajadores al
Servicio del Estado, en el artículo 87 señala "Las condiciones generales
se fijarán por el Titular de la Dependencia respectiva, tomando en cuenta la
opinión del Sindicato correspondiente, a solicitud de éste, se revisarán cada
tres años".
El artículo 49 señala que "en cada Dependencia se expedirá un
Reglamento de Escalafón conforme a las bases establecidas, en este título, el
cual se formulará, de común acuerdo, por el titular y el sindicato respectivo.
2.
REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS.
Es una manifestación unilateral de voluntad discrecional, emitida por un
órgano administrativo legalmente investido de potestad o competencia para
hacerlo (Presidente de la República en el ámbito Federal, Gobernador del Estado
en las entidades federativas), creadora de normas jurídicas generales que
desarrollan los principios de una ley emanada del Congreso, a efecto de
facilitar su ejecución y observancia en la esfera administrativa.
Pero debido a que es un concepto muy controvertido, pues existen una
gran serie de opiniones que hacen compleja la tarea de encontrar un concepto
preciso y uniforme, es posible advertir elementos más o menos comunes que
permiten tener otros conceptos entre ellos:
1)
Es una manifestación unilateral de
voluntad, del órgano público competente, en virtud del poder y autoridad que le
confieren la Constitución o la Ley.
2)
Constituyen normas jurídicas
generales, lo que los diferencia de los actos de administración, que producen
efectos concretos o individuales.
3)
Es la expresión de una actividad
legislativa de la Administración, desde el punto de vista material, por los
efectos que produce, ya que crea normas jurídicas generales, abstractas e
impersonales.
4)
El reglamento se emite a través de
un procedimiento distinto al de la ley expedida por el Congreso.
El proceso de creación de un reglamento es más sencillo, que el
procedimiento legislativo que autoriza una ley como ya lo hemos observado, ya
que la misma Constitución señala que el único requisito para la validez de los
reglamentos expedidos por el Presidente de la República es concretamente el
refrendo ministerial que señala el artículo 92 que a la letra dice " Todos
los reglamento, decretos y ordenes del Presidente de la República deberán estar
firmados por el Secretario de Estado o Jefes de Departamento Administrativo a
que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos".
Igualmente establece que es necesario para la validez de estos
reglamentos se realice su publicación en el Diario Oficial de la Federación,
igualmente de acuerdo con la Ley del Diario Oficial de la Federación.
Para elaborar un reglamento se hace lo siguiente:
·
Se hace un proyecto por parte de la
autoridad que tiene a su cargo la ejecución o cumplimiento de la ley que se va
a reglamentar, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública que a la letra dice:
" Cada Secretaría de Estado o Departamento Administrativo formulará, respecto de los
asuntos de su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos,
acuerdos y órdenes del Presidente de la República.
·
El proyecto se somete a la discusión
y aprobación de la autoridad superior, como es la Consejería Jurídica del
Ejecutivo Federal, (de acuerdo al artículo 43 bis de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal) quienes
a su vez lo someten a revisión por
parte del Presidente de la República, y
si lo aprueba, lo firmará y se turnará posteriormente al Secretario de Despacho
del ramo o del que sea de competencia, para que lo refrende; posteriormente se
envía para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
"Artículo 43 Bis.- Las dependencias de la Administración Pública
Federal enviarán a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal los proyectos
de iniciativas de leyes o decretos a ser sometidos al Congreso de la Unión, a
una de sus cámaras o a la Asamblea de Representantes del Distrito federal, por
lo menos con un mes de anticipación a la fecha en que se pretendan presentar,
salvo en los casos de iniciativas de ley de ingresos y proyecto de
presupuesto de egresos de la
Federación, y en aquellos otros de notoria urgencia a juicio del Presidente de
la República. Estos últimos serán sometidos al Titular del Poder Ejecutivo
Federal por conducto de la Consejería Jurídica.
Las demás dependencias y entidades de la Administración Pública Federal
proporcionarán oportunamente a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal la
información y apoyo que requiera para el cumplimiento de sus funciones".
Como ya hemos mencionado antes,
el proceso legislativo es más complejo, pues existen para ello seis
etapas que son:
1) iniciativa,
2) discusión,
3) aprobación,
4) sanción,
5) publicación e
6) iniciación de la
vigencia.
Estas reglas que norman este procedimiento se encuentran contenidas en
los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y comprenden del número 1 al
5. El punto 6 se encuentra comprendido dentro de lo establecido en la Ley del Diario Oficial de la
Federación en su artículo 3º. Fracción II.
Se considera que el reglamento es formalmente administrativo, desde el
punto de vista del órgano que lo crea.
Desde el punto de vista material se puede afirmar que el reglamento se
identifica con la ley porque participa de las mismas características de ella;
por lo tanto el reglamento constituye intrínsecamente un acto legislativo,
porque crea, modifica o extingue
situaciones judiciales generales.
La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de la ley,
detallándola; los reglamentos son
reglas que por
su propio destino no son la
expresión de la
Soberanía Nacional, sino que solo tienen vida y sentido de derecho, en
tanto se deriven de una norma legal a la que reglamentan en la esfera
administrativa.
La facultad reglamentaria y los
reglamentos administrativos en la Suprema Corte, han establecido la Jurisprudencia y los precedentes que son
aplicables a los conceptos señalados en este tema y que se transcriben a
continuación
TESIS SOBRESALIENTES.
Facultad reglamentaria del Ejecutivo. El artículo 89, fracción I, de la
Constitución Federal ha establecido a favor del Presidente de la
República, la que se ha denominado
facultad reglamentaria, al disponer que deben proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las
leyes, según lo han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicana, en la
inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza
materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de
orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas
de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas,
sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es
inexacto que la función legislativa, esté reservada de modo exclusivo al
Congreso de la Unión, ya que Constitucionalmente el Ejecutivo está facultado
para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria y dentro de los
límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las
normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí
adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.
Tomo CXXII, p. 283. - Amparo en revisión en materia de trabajo 9155/45
Sedas Águilas, S.A. y Coags.- 13 de octubre de 1954. - Unanimidad de 4 votos.
LA PROLIFERACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS.
Este es un fenómeno que se ha generalizado no solo en nuestro país, por
lo que es motivo de una gran preocupación teórica; Como se ha dicho los
reglamentos administrativos, conforme a la Constitución, solo pueden ser
expedidos por el Presidente de la República; pero día a día los legisladores
ordinarios (los que hacen los proyectos de las leyes en las Dependencias del
Ejecutivo), en el afán de aumentar sus facultades y acrecentar la importancia
político administrativa de sus dependencias, se otorgan facultades que ya no
son solamente reglamentarias sino realmente legislativas, a órganos
jerárquicamente inferiores de la Administración Pública.
Es así como han proliferado muchos reglamentos en todas las áreas, como
por ejemplo los reglamentos que emite la Secretaría de hacienda y Crédito
Público, la Comisión Nacional de Valores, la Comisión Nacional de Inversión
Extranjera, las que en vez de ser
reglamentarias son cuasi legislativas, y así se pueden mencionar varias e
incluso también por organismos descentralizados y aún por empresas de
participación estatal, entre los que podemos mencionar los reglamentos
universitarios y los del Banco de México.
REGLAMENTOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.
A partir del 1º. de Enero de 1995, se advierte el surgimiento de una
nueva especie de reglamentos que ya no son administrativos, ni municipales, ni
del Distrito federal, ni interiores, y que se clasifican como Reglamentos del
Poder Judicial Federal los cuales no se encontraban o estaban previstos en
nuestra Constitución hasta que se hicieron las reformas y adiciones al artículo
100 según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de
Diciembre de 1994, que en su párrafo sexto y séptimo dicen textualmente:
"La ley establecerá las bases para la formación y actualización de
funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se
regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad,
profesionalismo e independencia.
El Consejo estará facultado para expedir acuerdos generales para el
adecuado ejercicio de sus funciones de conformidad con lo que establezca la
ley."
Este último párrafo tiene una expresión que pudiera extenderse como que
al Consejo de la Judicatura Federal, la Constitución le da facultad para emitir
actos parareglamentarios, ya que "estará facultado para expedir acuerdos
generales"; a su vez, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 de mayo de 1995, prevé
que el Consejo General de la Judicatura,
entre sus atribuciones que se encuentran señaladas en el artículo 81, podrá:
"I. Establecer las comisiones que estime convenientes para el
adecuado funcionamiento del consejo de la Judicatura Federal, y designar a los
consejeros que deben integrarlas;
II. Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de
carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la
Federación, y de todos aquellos acuerdos generales que fueren necesarios para
el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos del artículo 100 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Y así mismo el artículo 82 señala:
"Artículo 82. Con excepción
de las atribuciones previstas en las fracciones I a XXI del artículo anterior,
el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal podrá establecer mediante
acuerdos generales, cuales de las atribuciones previstas en el propio artículo
podrán ejercitarse por las comisiones creadas por el Pleno.
Las comisiones tendrán facultades decisorias o consultivas según
determine el reglamento expedido por el Pleno del propio Consejo."
Podemos observar que de estos artículos surge una duda académica, ya que
se está ante facultades para expedir actos parareglamentarios por parte del
Consejo General de la Judicatura o ante una verdadera facultad reglamentaria de
un órgano de la Poder Judicial Federal, que no estaba prevista anteriormente,
por lo que se llega a la conclusión de que no es clara esta facultad
reglamentaria; ya que se habla de acuerdos generales, disposiciones generales,
normatividad, reglamento interior y parece que no existe una real delegación
del Congreso de la Unión en el Consejo General de la Judicatura, o si el
derecho impone la necesidad de aceptar toda esta categoría de normas y que
tiene como consecuencia una mayor dispersión de las normas, complicación y
burocracia.
3.
REGLAMENTOS AUTÓNOMOS.
Gabino Fraga sustenta una doctrina en la que hace referencia, a los
que señala como "reglamentos autónomos" que son aquellos que
podrían ser expedidos por el Poder Ejecutivo, directamente, para reglamentar
preceptos constitucionales y hace mención a los artículos 10 y 21 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 10 a la letra dice "Los habitantes de los Estados
Unidos Mexicanos tienen libertad de poseer armas de cualquier clase, para su
seguridad y legítima defensa hecha excepción de las prohibidas expresamente por
la ley, y de las que la Nación reserve para el uso exclusivo del ejército, armada
y guardia nacional; pero no podrán portarlas en las poblaciones, sin sujetarse
a los reglamentos de policía".
Este artículo 10 fue reformado por decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación del 22 de Octubre de 1971 para quedar como sigue:
"Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a
poseer armas en su domicilio para su seguridad y legítima defensa, con
excepción de las prohibidas por la ley federal y de las reservadas para el uso
exclusivo del Ejército Nacional, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La
ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se
podrá autorizar a los habitantes la portación de armas".
Claramente se observa que la Ley Federal señala cuales son las armas
prohibidas y además las condiciones en las cuales se podrá portar armas, y
estas situaciones se encuentran previstas en la Ley Federal de Armas de Fuego.
En lo que señala respecto al artículo 21 es que " Compete a la
autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos
gubernativos y de policía, el cual únicamente consistirá en multa o arresto
hasta por 36 horas".
Gabino Fraga opina que este artículo reconoce la posibilidad de que los
reglamentos de policía se relacionen directamente con la Constitución, sin que
sea necesaria la intermediación de una ley secundaria expedida por el Congreso
Ordinario.
También que los reglamentos gubernativos y de policía, pueden regular el
buen gobierno y la policía de las poblaciones, sin que necesariamente se
refieran a una ley.
Las facultades que otorga la Constitución a los Poderes Federales son
expresas y limitadas como se señala en el artículo 21 que dice: " las
facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados".
Así mismo lo que señala el artículo 89 fracción I, que tiene la facultad expresa para proveer en la
esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes expedidas, pero no
para reglamentar directamente a la Constitución, de donde se concluye que no
deben existir reglamentos autónomos.
Se puede pensar que la persona o Constituyente que usó esta esa palabra
en los artículos 10 y 21, se considera
que no lo hizo con la técnica jurídica necesaria.
Por todo esto se dice que no es lógico que el Presidente reglamentara
directamente la Constitución, teniendo la facultad de iniciativa de leyes, a
través de la cual puede obtener el mismo resultado, sin tener que acudir a
llamados reglamentos autónomos.
4.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD.
Son reglamentos dictados cuando existe una situación anormal, de grave
deterioro de la paz pública, o de alteración del orden público y el Poder
Ejecutivo los emite para hacer frente a
ese estado de necesidad. En la doctrina legal se discute este caso de
que si el Poder Ejecutivo tiene facultad o potestad reglamentaria para expedir
este tipo de reglamentos.
En nuestro país, el artículo 49 dice. " El Supremo Poder de la
Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o
corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de
facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme lo dispone el
artículo 29".
Este artículo señala: " En los casos de invasión, perturbación
grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del
Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente,
podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen
obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá
hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que
la suspensión se contraiga a determinado individuo..........".
Derivado de esto se cree que no se puede hablar de reglamentos expedidos
por el Presidente en uso de facultades extraordinarias, y en nuestro país a
estas disposiciones las maneja como leyes de emergencia. El 11 de Julio de 1942
el Poder Ejecutivo expidió la Ley de Prevenciones Generales, relativa a la
suspensión de garantías individuales, considerada como ley de emergencia y no
como reglamentos de necesidad.
5.
LOS BANDOS DE POLICÍA Y BUEN
GOBIERNO.
La palabra bando deriva del verbo bandir, que a su vez se origina del
visigodo bandwjan, que significa pregonar o hacer público algo. En este
sentidos los antiguos edictos de los munícipes romanos se transformaron en los bandos del municipio
medieval español, que implicaban la acción de los cabildos, para publicar las
normas a que se apegaría su gestión de gobierno, y en su caso, las sanciones
por su desacato.
Generalmente la primera sesión de cabildo se dedicaba a expedir el
solemne bando de buen gobierno. Se señala que hasta la fecha se conserva la
figura jurídica del bando, como fuerte raíz típicamente municipal.
También el término de ordenanzas, que se deriva del vocablo latín ordo,
ordonis, que significa poner orden a las cosas. Y jurídicamente se entiende por
ordenanzas un cuerpo normativo, generalmente del tipo codificado destinado a
regular legalmente alguna materia específica de las actividades humanas. Tanto
los bandos y las ordenanzas fueron los principales instrumentos legislativos a
través de los cuales se reguló la vida municipal durante muchos siglos. Esto se
erradicó hasta el siglo XX, en que estas figuras desaparecieron, cuando se
establecieron las modernas teorías constitucionales y del Derecho
Administrativo. Actualmente en uso. Sin embargo los bandos y ordenanzas son
fuentes del Derecho y por esto el interés de su estudio.
Hasta antes de las reformas al artículo 115 del 3 de enero de 1983, la
Carta Magna omitía referirse a los bandos y reglamentos de policía y buen
gobiernos municipales, en las Constituciones locales y en las Leyes Orgánicas
Municipales claramente se confería a los ayuntamientos la facultad de emitir
estos instrumentos normativos.
Con esta reforma se elevó a rango constitucional la facultad de los
ayuntamientos para expedir sus bandos de policía y buen gobierno; además de
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general,
dentro de su jurisdicción.
EL ARTÍCULO 115 ESTABLECE LO SIGUIENTE:
Artículo 115. - Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de
su división territorial y de su organización política y administrativa, el
Municipio Libre conforme a las siguientes bases:
" II. Los Municipios
estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme
a la ley.
Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las
bases normativas, que establecen las legislaturas de los Estado,
los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones".
Como se observa no solo lo faculta para dictar disposiciones de Bandos
de Policía y Buen Gobierno, sino también los reglamento, circulares, etc. y que
existe una base constitucional para que se emitan, por la facultad que le
otorga a los municipios, y que resulta dudosa tanto legal como doctrinalmente,
sin embargo se observa también que constitucionalmente los ayuntamientos tienen
esa competencia prevista en la Constitución.
En base a esto, se dice que
deben considerarse como reglamentos autónomos.
Define como autónomos a los que emite un órgano facultado, para desarrollar una
ley, un principio o un artículo de la
Constitución sin la necesidad de la existencia previa de una ley del Congreso
Federal o del Congreso Local, según sea
el caso.
Sin embargo se nota que esta doctrina no ha sido aceptada en
México, ya que lo que se menciona en el
párrafo II del artículo 115, señala que los reglamentos no son autónomos ya que
las facultades de la fracción II, dice
textualmente " se ejercitará de acuerdo con las bases normativas que
deberán establecer las legislaturas de los Estados".
Y si como bases normativas se entienden leyes, y ordenamientos que
expide el Congreso Local los bandos, reglamentos, circulares y demás
disposiciones no tendrán origen directo de la Constitución, sino que para ello
necesitan la legislación que dicte el Congreso; por lo que es evidente que no
se tratan de reglamentos autónomos.
LOS BANDOS MUNICIPALES LOS CLASIFICAN COMO:
1) Ordinarios.
2) Extraordinarios.
ORDINARIOS.
Los expide el Ayuntamiento generalmente el inicio de su gestión, como ya
mencionamos antes, esto se hace para hacer públicas las normas a que habrá de
sujetarse la vida municipal y en que materias especiales darán cabida a otros
reglamentos particulares, como los reglamentos de espectáculos, de anuncios, de
panteones, giros mercantiles, rastro, etc.
Señalan las normas más generales de gestión, las sanciones de carácter
administrativo que impondrán a los infractores de estas disposiciones; se
indican las bases generales de zonificación, desarrollo urbano y planeación
general del Municipio.
EXTRAORDINARIOS O SOLEMNES.
Son los que expiden los
Ayuntamientos para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser
reconocido y difundido en el municipio. Ejemplo: los que se expiden para
comunicar a la ciudadanía municipal la elección del Presidente de la República
o Gobernador Estatal, para conmemorar un aniversario importante del municipio
de algún héroe.
Los reglamentos son la fuente más importante de la legislación interna.
Tanto en número como en las diferentes materias que regulan los reglamentos que
son el principal cuerpo normativo municipal.
LOS REGLAMENTOS QUE EXPIDEN LOS AYUNTAMIENTOS SON:
DE ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN:
·
Como el reglamento interior de
trabajo.
Referentes a servicios públicos: reglamento de uso de agua potable,
parques y jardines, uso de rastros, de estacionamientos, de anuncios, de
panteones, de mercados y centrales de abastos, expedición de licencias y permisos
de limpia, giros mercantiles, espectáculos, etc.
REFERENTES A ZONIFICACIÓN:
·
Planeación y desarrollo urbano.
Esto se hace mención en el artículo 115 fracción V que a la letra dice
" Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,
estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la
utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos
para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de
reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en
el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los
reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios".