Universidad Abierta

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DERECHO ADMINISTRATIVO

FRANCISCO ARTURO LÓPEZ VILLEGAS

CONTENIDO:

Ø Memoria

Ø Auto evaluación

Ø Bibliografía complementaria

Ø Gabino Fraga.- Administración Pública.

Ø Enrique Pérez de León E.- Notas de Derecho Constitucional y Administrativo.

Ø Luis Humberto Delgadillo G.- Elementos de Derecho Administrativo.

Ø Ángel Osornio.- Nociones de Derecho Político.

MEMORIA

LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES.

Así como el Estado ha tenido diversas formas de manifestarse en el tiempo y en el espacio, los derechos de los particulares frente a él han tenido un contenido muy diverso, desde su ausencia total en los Estados absolutistas hasta su precaria existencia en el Estado Liberal y el desarrollo de todo un sistema jurídico en el Estado Social.

Debemos tener muy en cuenta que al estudiar los derechos de los particulares frente al Estado, requiere de conocer el enfoque administrativo del mismo, ya que es sabido que la función administrativa emana de un gobierno como parte dinámica del Estado.

Tener una idea del sistema de derecho administrativo, requiere del conocimiento de los derechos de los particulares frente a la administración pública. Al hacer esto podemos ver si el Estado se encuentra sometido al derecho, o si, este al actuar como poder y arropándose en el derecho público es sólo una falsa visión creada por los gobernantes para que exista una apariencia de legalidad a sus actos de corrupción.

Debemos recordar en primer término que l administración pública se encuentra regulada por el derecho, por lo que comúnmente decimos que vivimos en un Estado de derecho, y que el derecho es un producto social. En este sentido vemos que las normas jurídicas nacen dentro del grupo social, en el cual tiene lugar la vida de relación entre particulares (Derecho Privado) y entre los particulares y el Estado o la administración pública (Derecho Público.

Ante esta situación ya plasmada en el párrafo anterior, deducimos claramente que la cohesión de grupos sociales y su relación entre ellos o con el poder público, requiere necesariamente un orden armónico, una coordinación de la conducta de sus miembros, de acuerdo con ciertas pautas generales de conducta y de ciertas concesiones y restricciones que impone el poder público, es precisamente el derecho administrativo el encargado de aportar esta coordinación y este orden armónico.

De esta forma es necesario hablar sobre derecho subjetivo, mismo que se relaciona con el derecho en general.

A pesar de haber quien afirma y quien niega la existencia de este derecho, debemos soslayar que la noción del mismo subsiste en la legislación, de esta manera rescatamos un concepto que se considera novedoso, en este se considera que el derecho subjetivo esta constituido esencialmente por un poder de exigir una prestación, lo cual otorga fuerza al derecho objetivo, afirma también que la voluntad de todos los hombres no fuera de naturaleza idéntica, y, que además, admitiendo ese elemento, no serán posibles los derechos de los particulares contra el Estado puesto que sería necesario reconocerles a estos particulares una voluntad superior al mismo Estado, lo cual choca con el concepto tradicional del Estado soberano.

También para la existencia del derecho que se de una obligación correlativa de ceder a la exigencia del administrado, presentándose que no siempre la administración está obligada a activar, es decir, la autoridad goza de poder discrecional que básicamente es situado frente a la ley. Por otra parte continuando con el derecho subjetivo debemos señalar al interés, en cuyo favor se establece el poder de exigir, este mismo interés que en ocasiones se satisface para un particular, como producto de la obligación del poder público para con el interés general.

Los derechos subjetivos han sido separados atendiendo a la naturaleza del acto jurídico de donde derivan, y en razón de su contenido, en esta primera clasificación si en el acto de que se habla corresponde al derecho publico y uno de estos sujetos de la relación es el Estado, estamos hablando de derecho público subjetivo, de la misma manera si dicho acto es de derecho privado aunque el Estado sea sujeto de la relación, estaremos hablando de derecho privado subjetivo. En lo que se refiere a la clasificación en relación de su contenido se establecen cuatro grupos de derechos, el relativo a los derechos de libertad o del hombre, sociales políticos y administrativos.

De tal suerte, deducimos que el derecho objetivo está constituido por el conjunto de reglas de conducta del hombre. Y el derecho subjetivo es el conjunto de facultades o prerrogativas que corresponden a una persona determinada, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, de tal forma que concluimos que para que exista un derecho subjetivo necesariamente debe de existir un derecho o prerrogativa hacía el ciudadano.

Debemos señalar la separación de los derechos de los administrados de la siguiente forma:

Ø Los relativos al funcionamiento de la administración;

Ø A las prestaciones de los servicios administrativos;

Ø A la legalidad de los actos de la administración;

Ø A la reparación de los daños causados por el funcionamiento de la administración.

Este último derecho es motivo de especial atención en virtud de que en nuestro sistema jurídico no se aceptan el principio de responsabilidad del Estado, debido en primer lugar a que la soberanía en su conceptualización considera al Estado una voluntad jurídicamente superior a su actuar sin más limitaciones que las que esté se imponga.

Si a lo anterior agregamos que si en nuestro sistema la actuación pública se en ámbitos ilícitos, no es ya el Estado quien actúa, si no el funcionario personalmente, entonces se la irresponsabilidad del Estado, misma que en raras ocasiones se puede subsanar, tal es el caso de la expropiación por causa de utilidad pública; el de daños causados por la revolución; y el de la responsabilidad subsidiaria del Estado, siendo que en está último la ley establece que el Estado tiene la obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les están encomendadas, sin embargo dichos daños se exigen previamente a los funcionarios en lo personal y siempre y cuando exista culpa de estos, lo cual nos lleva a establecer que estamos ante la falta de un verdadero Estado de derecho en virtud de que un sistema de responsabilidad de la administración realmente cubriría dicha falta. Por lo tanto el Estado se debe imponer responsabilidades y cumplir las reglas que el mismo crea.

En otro contexto, se debe hacer responsable directamente al funcionario y responsable subsidiario al Estado que convierte en negativa la garantía para los administrados. Si a lo anteriormente mencionado agregamos lo complejo de la organización administrativa con la intervención de varios empleados públicos, en el mismo acto resulta prácticamente imposible saber a quien de todos se le imputa la culpabilidad.

De esta forma, dando al Estado la responsabilidad directa cuando de acuerdo a la ley se de origen a su responsabilidad civil y habiendo culpa en el funcionamiento de algún servicio público, se ubica al derecho público en un atraso en relación al derecho civil, mismo que en sus preceptos asume la responsabilidad por riesgo creado.

Se ha expuesto que la responsabilidad del Estado no puede ser regida por el derecho civil, por lo cual el derecho público ha intentado confirmar una teoría general que otorgue un fundamento sólido a la obligación del Estado para con los administrados, en relación a los daños que pueden sufrir en su patrimonio por la actuación del poder público.

En dicho intento se ha expuesto que si un acto de gobierno causa un daño a un individuo sobre quien se hace recaer todo el peso de dicho acto, la ruptura que así se produce de la igualdad respecto de los demás administrados, obliga al restablecimiento de ella, transfiriendo la carga del daño al patrimonio público alimentado por la contribución de todos los administrados.

Ciertamente se han formulado otras teorías. Cabe destacar la que responsabiliza al Estado en el concepto de lesión como distinto del de concepto jurídico. Así en el perjuicio antijurídico el titula r del patrimonio señalado no tiene el deber jurídico de soportarlo, aún cuando quien lo ocasione actúe con licitud.

Hay también quien dice que debe haber una separación entre responsabilidad e indemnización por nacer de la consecuencia de la actividad tanto licita como ilícita administrativa, respectivamente y, así la soporta un hecho que no esta jurídicamente obligado a soportar, excluye la obligación de indemnizar perjuicios que causa la actividad licita de la administración.

Por otra parte refiriéndonos al derecho que tienen los particulares al funcionamiento de la administración y a las prestaciones de los servicios públicos administrativos, hemos de manifestar que en determinados momentos en que la ley previene actividades de la administración directamente encaminados a satisfacer los intereses de los particulares, se genera la situación de como determinar el carácter jurídico de las relaciones de los particulares con la administración, es importante señalar primero que antes que sea solicitada una prestación por los particulares no existe una relación especial con la administración, aunque, si, tiene un poder legal de exigir dicha prestación, considerado como una situación jurídica general.

Ahora bien, cuando el particular solicita dicha prestación se pueden presentar dos posibilidades: por un parte que la administración niegue lo solicitado y en caso de que ejerza su competencia conforme a derecho surge el poder de exigir; y por otra parte puede suceder que acceda a dicha solicitud, y en tal caso es importante saber la situación jurídica del particular, misma que puede encontrase dentro del derecho civil o bien, en la especialidad del derecho que rigen a la administración.

OBLIGACIONES DE CARÁCTER PÚBLICO A CARGO DE LOS PARTICULARES

La obligación pública, se considera como un deber que se impone a los particulares, ya sea por la ley o por un acto especial de la autoridad, de ejecutar determinadas prestaciones que pueden ser positivas o negativas.

Dicho deber les origina una obligación especial, que se distingue claramente de la obligación civil, por la diversidad del régimen jurídico a que esta sujeta, dado que las normas que se aplican son de derecho público. Estas obligaciones han sido separadas por razón de su origen de dos maneras:

Por una parte se habla de las que son impuestas directamente por la ley, y por otro lado aquellas que derivan de un acto jurídico especial. Es importante decir que debe existir un acto administrativo intermedio que motive que en ciertos casos la ley puede imponerse al particular. Al respecto de esto podemos decir apoyándonos en la tesis que viene sosteniendo en la actualidad la suprema Corte, que el amparo procede contra leyes, cuando éstas son de aplicación automática, es decir que no necesitan de ningún acto intermedio para que obliguen a los particulares, y siempre que el individuo sufra un perjuicio porque se afecte la situación que guardaba antes de la expedición de la ley.

Retomando la obligación, podemos manifestar que esta es pública cuando existe una norma de derecho público que la regule, pero si es una obligación asumida voluntariamente, es decir esto nos conlleva a que falte la base legal que pudiera justificarla y que se amplíe en relación a el individuo la competencia de la autoridad.

En nuestro sistema constitucional los órganos que conforman la administración pública sólo obran motivados por facultades expresas y limitadas por la ley, además no somos regidos por el principio de que esté permitido lo que la ley no prohíbe, se darían facultades a los individuos de quitar los límites que la ley ha creído conveniente poner a la esfera de la actividad de aquellas y permitir una intromisión de intereses particulares de algo que es regulado por el interés general.

Se debe crear voluntariamente una obligación pública cuando la ley expresamente lo autorice o tratándose de restricciones de policía a la libertad o a la propiedad del individuo.

Las obligaciones públicas por razón de su contenido, han sido divididas en personales y reales (servicio militar, modalidades a la propiedad), positivas y negativas (pago de impuestos, abstención de actos que eviten o tiendan evitar la libre concurrencia, y todas las restricciones en materia de policía).

1.- También han sido agrupadas en tres categorías: obligaciones de policía en general, cívicas y políticas. Las primeras afectan la libertad, se basan en restricciones que llevan consigo la idea de hacer posible la vida en sociedad, ocupan en estas un lugar importante las legislaciones de policía.

Es importante no confundir estas con el poder penal, toda vez que dicho poder actúa represivamente luego que se comete el delito, mientras que la legislación de policía usa medidas preventivas, tampoco debemos confundirlas con la legislación de impuestos.

2.- Obligaciones cívicas y de orden administrativo. Que incluyen las restricciones positivas o negativas que contemplan los artículos 31 y 5 Constitucionales.

El acto administrativo ha sido objeto de frecuentes discrepancias en cuanto a su concepto. Es el medio por el cual se manifiesta la actividad administrativa, es decir, la exteriorización de la actividad de carácter jurídico que realiza el poder público.

De lo anterior concluimos que el acto administrativo, en el que puede recaer un recurso administrativo, debe de emanar de el derecho público, es decir una ejecución por autoridad de naturaleza administrativa de carácter unilateral.

De esta suerte, el recurso administrativo será el encargado de crear, modificar, reconocer o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, emanadas de un acto administrativo y cuyo fin es la satisfacción de un interés particular.

Como podemos ver, para realizar actos administrativos, las autoridades facultadas deben seguir el camino legal que en cada caso señale la ley especial aplicable, como el Código Fiscal de la Federación, la Ley de Invenciones y marcas, etc., y siempre cumplir con las disposiciones genéricas contenidas en los preceptos constitucionales respectivos.

Una característica que debe de contener el actuar administrativo, es que es un derecho para los particulares el de la legalidad de los actos de la administración, es decir, los administrados tienen en todo momento el derecho de exigir a la administración que se ajuste a los lineamientos que marca la ley de la materia para tal efecto.

El derecho subjetivo a la legalidad se puede analizar desde el punto de vista del derecho a la competencia; el derecho a la forma, (Formalidades del procedimiento); el derecho al motivo; el derecho al objeto y el derecho al fin prescrito por la ley.

Estos derechos del administrado contra los actos administrativos que no se sujeten a los principios de legalidad que hicimos alusión, deben de estar protegidos a modo de dar a su titular los medios adecuados para combatir dichos actos.

Para tal efecto, la doctrina considera medios indirectos e indirectos para cumplir con la finalidad de procurar la legalidad administrativa en la ejecución de su proceder.

Los medios indirectos, son y deberían ser, las garantías que otorga una buena administración, de un buen régimen de organización, así como la constancia de esta y el control, supervisión y evaluación de las autoridades superiores sobre su proceder.

Como vemos, esta sería teóricamente la forma más aceptable de conllevar la relación jurídica entre administrados y administrador, toda vez que si se cumple cabalmente con los principios de certeza y legalidad, no deberá existir ningún medio directo para propiciar la buena obra el quehacer apegado a derecho de la administración.

Es en sí la característica esencial, la materia de fondo de la administración pública a cargo del Estado. No es una dádiva gubernamental ni ninguna concesión, es simplemente una obligación, la cual se encuentra plasmada en nuestra Carta Magna, y que a la vez se encuentra reglamentada en las leyes secundarias que rigen a las dependencias que componen el poder público.

De esta forma el control administrativo debe de consistir en garantizar la eficacia del aparato público y por ende de la administración, lo que se reflejaría sin duda, en eficiencia del sistema administrativo del Estado.

Sin embargo, al no cumplirse eficazmente lo anteriormente mencionado, y toda vez, que nuestra actual administración pública no atiende prácticamente con su cometido, y no se puede quedar desprotegido el sujeto agraviado por los actos reclamados al ente administrativo, ha sido necesario tener en cuenta que existen medios directos para alcanzar dichos fines. Esos medios directos a los que hemos hecho alusión y que la ley establece para la protección de los derechos de los particulares los podemos clasificar, según las autoridades que deben intervenir, en remedios o recursos administrativos, y en recursos o acciones jurisdiccionales.

Pero ante todo no debemos olvidar que el conjunto de formalidades y trámites que debe agotar la autoridad para pronunciar sus actos, constituye el procedimiento. Este tramite legal que debe acatarse para dar nacimiento a una declaración administrativa, resulta benéfico tanto para el particular como para los órganos administrativos dotados de facultades decisión.

El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, porque mientras aquél fija la secuela legal para la emisión de un acto, éste pugna por controlar la legalidad del acto mismo, ante lo cual podemos ver que el procedimiento administrativo se refiere al camino para llegar al fin, el contencioso es en sí el fin mismo.

En cuanto al aspecto procesal, conviene señalar que la garantía de que constitucionalmente deberá gozar el particular es la obligación de que, al seguirse un juicio, se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, permitirle su defensa, darle oportunidad de allegar las pruebas que estime pertinentes, alegar lo que a sus intereses convenga y de que, en su oportunidad, se pronuncie un resolución conforme a la ley.

La administración siempre debe ajustar sus actos a las normas jurídicas que regulen su actividad, sin embargo, en ocasiones no cumple con esos requisitos ya por inexacta aplicación de la ley ya por indebida interpretación de la misma o incluso por arbitrariedades. Ante esa necesidad, ha sido necesario crear medios idóneos de defensa, que estén al alcance del particular afectado para combatirlos.

Los recursos administrativos son medios por los cuales se logra que la autoridad administrativa revise el acto impugnado y resuelva si procede confirmarlo, modificarlo o anularlo.

En atención al objeto de los recursos administrativos, al órgano que ha de resolverlos y al fin perseguido, los podemos definir como los medios por los se asista la revisión de un acto administrativo, ya por la autoridad que lo dictó, ya por otra autoridad jerárquicamente superior a aquélla. Su objeto fundamental es lograr un nuevo análisis de la declaración administrativa combatida, a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse o anularse, como ya vimos anteriormente.

Por ese posterior estudio del acto administrativo, la autoridad que lo realiza tiene oportunidad de hacer un examen más profundo del caso y ya no serán únicamente sus razonamientos los que la ocupen, contará con otro punto de vista, el del recurrente, lo que le permitirá, en su caso, sostener más firmemente el criterio que sustentó o bien modificarlo o anularlo para evitar una resolución ilegal e incluso arbitraria sin necesidad de seguir un trámite prolongado.

De lo narrado con antelación en párrafos anteriores, podemos compartir con el autor la idea de que el recurso administrativo constituye un medio legal de que dispone el particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado, para obtener en los términos legales, de la autoridad administrativa una revisión del propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del mismo.

La doctrina señala que el recurso administrativo debe contener ciertos elementos, algunos de esencia y otros de forma, que son los siguientes:

1.- Existencia de una ley que lo prevenga. Este primer elemento guarda íntima relación con el artículo 158 del Código Fiscal de la Federación, que señala para que proceda el recurso, la necesidad de que esté legalmente establecido.

2.-. La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un interés legítimo del particular recurrente. Este es requisito esencial, ya que su legalidad será objeto a estudio en el recurso.

3.- Que esa declaración pare perjuicio al recurrente. Sólo quien resulte lesionado en sus intereses, podrá hacer valer el recurso; si dicho acto no afecta de inmediato a algún administrado, solo podrá recurrirlo hasta que su aplicación sea concreta

4.- La fijación de un plazo dentro del cual deba interponerse el recurso. Son elementales los requisitos de forma y elementos que deben incluirse en el escrito de interposición del recurso.

5.- Una ley que determine la autoridad competente ante la cual se debe interponer. Esto implica que la ley debe consignar cuál será la autoridad con facultades para conocer del recurso, que bien podrá ser a quien dicto el acto o una de más jerarquía.

6.- La fijación de un procedimiento para la tramitación dl recurso, especificación de pruebas y términos.

7.- La obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en cuanto al fondo.

8.- Admisión de pruebas. Da al particular inconforme la posibilidad de demostrar la ilegalidad de la resolución recurrida a través de las pruebas que ofrezca.

9.- Obligación de resolver. Se traduce en seguridad parta el recurrente de que oportunamente se dictara sentencia.

Debemos recordar que la interposición del recurso no suspende la ejecución del acto reclamado. Como el recurso administrativo tiende a hacer prevalecer un interés privado que a juicio del impugnador del acto ha sido ilegalmente lesionado no puede sostenerse en general el efecto suspensivo del recurso, pero tampoco esta el principio contrario de que nunca debe de otorgarse la suspensión del acto recurrido.

Debemos tomar en cuenta que la suspensión, encierra en sí misma la materia viva de lo que conocemos como amparo, y que es este el medio de control constitucional en México, pero al referirnos aquí al efecto suspensivo en materia administrativa, no podemos perder de vista que dichos efectos de suspensión lo son solamente por su carácter administrativo y no es materia jurisdiccional como lo es la suspensión en materia de amparo.

A similitud de la figura de suspensión en materia penal, vía de amparo, en algunas leyes secundarias se otorga dicha suspensión como ya lo hemos mencionado anteriormente, otorgando caución, fianza, o prenda suficiente para garantizar la restitución del acto tutelado.

Esta figura hipotética que se maneja por ejemplo en el Código Fiscal que determina en su artículo 141 que se suspenderá el procedimiento de ejecución durante la tramitación de los recursos administrativos o juicios de nulidad, cuando lo solicite el quejoso y garantice el crédito fiscal, es decir al juzgar de su admisión, no debe entrar como elemento la importancia de la garantía que haya otorgado la parte contraria, puesto que sólo debe atenderse a la cuantía del negocio, para exigir que, con relación a ella, el contra fiador tenga bienes suficientes para cubrir las obligaciones, que en su caso han de exigirle.

De tal suerte vemos, que no siempre ni necesariamente se tiene que suspender el acto recurrido por parte del quejoso ya que esta decisión depende de la naturaleza jurídica de la dependencia y a su vez de la gravedad del mismo acto, por el peligro que se considere puede poner en juego un daño irreparable, pero más bien entendido en materia administrativa, el efecto de suspender un acto u actos, es una facultad discrecional en materia administrativa.

En otro contexto mencionamos anteriormente que existe controversia entre el estudio de la naturaleza jurídica del recurso de revisión, ya que antagónicamente invade la esfera formal y material el aspecto jurisdiccional, como el administrativo.

Decidir parcamente sobre cual es la verdadera esfera de este recurso de revisión es una tarea muy difícil y complicada, sin embargo nos atreveremos a analizar brevemente la compostura de estos dos ámbitos de competencia.

Por una parte debemos entender que la función formal de los tribunales judiciales es la de impartir justicia, sin embargo vemos que en el quehacer judicial se realizan funciones meramente propias del poder ejecutivo y que vendrían siendo meramente actos formales que le corresponden a la esfera administrativa, pero que materialmente las realiza el poder judicial como lo son el nombramiento de jueces, secretarios etc. y de igual forma el poder ejecutivo realiza funciones que formalmente corresponden al poder judicial, pero que materialmente las ejecuta el poder ejecutivo, como lo pueden ser la conciliación en las juntas laborales de conciliación y arbitraje, que aunque formalmente no dirimen controversias, materialmente imparten justicia.

Sobre este orden de ideas podemos entender el porque algunos autores consideran que la naturaleza del recurso administrativo es un acto jurisdiccional, toda vez que existe una controversia entre el particular afectado y la administración que ha realizado el acto, de tal manera que esta última tiene que poner fin a esa controversia.

Otros consideran que el recurso está organizado en las leyes con un procedimiento semejante al procedimiento judicial, pues en el se establecen formalidades especiales para iniciarlo, términos para ofrecer pruebas, audiencias, así como cumplir con el principio de definitividad.

De igual forma hay quienes argumentan que en varias leyes se establecen que el particular afectado con una resolución administrativa puede optar, para reclamarla, entre el procedimiento judicial y el procedimiento administrativo, haciendo notar la gran diferencia que ambos procedimientos son completamente distintos tanto en su contenido como en su forma y en la manera de proceder.

Por lo anteriormente manifestado debemos de considerar lo que señalamos con antelación, y que es realmente una confusión que es muy ambigua y difícil de sostener por ambos bandos.

De igual manera a la forma de entender a los argumentos antes mencionados de que la naturaleza del acto jurídico es un acto jurisdiccional, existen quienes opinan lo contrario y apoyan la tesitura de que el recurso no implica en si mismo una función jurisdiccional sino simplemente administrativa, y afirman que en el recurso administrativo no existe una verdadera controversia, pues para ello sería indispensable que las pretensiones de la administración fueran contradictorias con las del particular.

Indican que los recursos administrativos no constituyen verdaderos juicios, sino meras revisiones que de sus actos efectúa la misma administración para deshacer sus errores si los hubiere.

Consideran que en estas dirimencias no existe la verdadera controversia que es la discusión. La administración penetra, asimismo, en el fondo de la reclamación, porque lo tienen establecido como un derecho, más su resultado es proveído de una mera labor de revisión.

Reiteramos nuevamente que no es bastante la similitud entre el procedimiento administrativo y el procedimiento jurisdiccional para concluir que por medio del administrativo se realiza una función jurisdiccional, ya que como mencionamos, las formalidades no trascienden a la naturaleza jurídica de la función misma. Y de igual forma el elegir entre uno y otro solamente otorga arbitrio de elección para el quejoso más no de decisión para cualquiera de los procedimientos.

Son varias las clasificaciones que se han hecho de los recursos administrativos de los cuales señalaremos los que son más aceptados usualmente por la doctrina.

I.- Por la autoridad ante quien se hacen valer.

1.- Ante la que dicto el acto.

2.- Ante una jerarquía superior.

3.- Ante un órgano diferente.

II.- Por quien lo interpone.

1.- El directamente afectado por el auto.

2.- Un tercero indirectamente afectado.

III.- Por la materia a que corresponde dentro de lo administrativo.

1.- En atención a los diferentes actos que pueden pronunciar los secretarios de Estado, jefes de departamento y autoridades dependientes de ellos.

IV.- Por el ordenamiento que lo establece.

1.- Recursos administrativos admitidos en la ley.

2.- Recursos administrativos establecidos en reglamentos autónomos.

Como hemos visto existen diferentes clases de recursos administrativos, de los cuales descartamos el de reconsideración por estar este fundado en el derecho de petición que consagra la parte dogmática de nuestra Constitución en su artículo 8, y toda vez que dicho artículo es una garantía universal en todos los Estados modernos y democráticos del mundo, aún en México, pero dicho derecho de petición solamente otorga el derecho de suplicar al que pide, pero no coacciona a la dependencia o autoridad a conceder todas las premisas que se le presenten, es decir, la autoridad o dependencia solamente esta obligada por mucho a contestar por escrito.

El recurso que se hace valer ante la misma autoridad que dicto el auto que se estime ilegal ha sido denominado reconsideración. Como su nombre lo indica, un órgano administrativo vuelve a considerar una situación, para determinar si la afirma, la modifica o la anula de acuerdo con la convicción a que llegue con los elementos que el particular tiene que aportarle.

Existe una tendencia a confundir la reconsideración con la revocación, conceptos distintos. Mientras en la reconsideración debe haber petición de parte para su tramite, en la revocación la autoridad por si misma puede variar el contenido de su acto o anularlo.

Gabino Fraga, comenta que en nuestra práctica legal se ha usado la reconsideración, aun sin existir la ley que la establezca con características de un recurso, con base solamente en el derecho de petición en el artículo 8º Constitucional, que no tiene limite en el tiempo para su ejercicio, cuestión que brevemente analizaremos en los párrafos posteriores.

Sin embargo debemos decir, que si la autoridad sólo tuviera la obligación de dar respuesta por escrito en breve plazo al solicitante, sin estar obligada a realizar un nuevo análisis del acto jurídico, cuya modificación o anulación se solicita, no se trataría propiamente de un recurso.

Como lo mencionamos reiteradamente, nuevamente concluimos que el recurso que puede interponer el particular ante una autoridad de jerarquía superior a la que dicto el acto administrativo, se conoce con el nombre de revisión, el cual es muy diferente al de reconsideración por las razones antes expuestas.

De lo anterior podemos deducir, que para dilucidar si la revisión solicitada por un particular constituye un recurso solamente administrativo deben distinguirse dos situaciones: cuando la revisión no esta organizada como un recurso legal enfocado directamente a la protección de los particulares sino que solamente se trata del ejercicio del poder jerárquico que busca el buen funcionamiento de la organización administrativa, no se trata de recurso. Pero cuando la autoridad esta obligada a revisar la legalidad u oportunidad de la resolución combatida, entonces si se esta en presencia del recurso de revisión.

De tal suerte nos damos clara cuenta que el recurso de reconsideración esta lejos de ser un recurso legal administrativo, toda vez que solamente se constriñe a una revisión del actuar de una dependencia y en ocasiones sino es que muchas más de las veces dicha revisión se celebra en la misma dependencia administrativa, toda vez que la ley no establece la obligación de revisar dichas resoluciones.

Sobre el mismo margen de conceptos que venimos manejando, debemos tomar en consideración que existen otros tipos de recursos que si cumplen relativamente con la función de ser verdaderos recursos legales, que dan oportunidad al que los opera de no quedar al descubierto de una mala actuación de la administración. De esta forma podemos ver que existe el recurso de revocación, que se tiene que dar ante una autoridad o dependencia superior a la que emite el fallo en primera línea.

Este recurso de revocación sólo se contempla en algunas leyes federales secundarias, ya que como lo hemos manifestado los recursos administrativos siguen siendo tramites de revisión que se tienen que llevar a cabo por las dependencias administrativas, pero en el caso de la revocación no existe ordenamiento que la haga expresa en todos los actos administrativos.

Veremos solamente, como ejemplo que el artículo 116 del código Fiscal establece los siguientes recursos: la revocación y la oposición al procedimiento ejecutivo. La revocación sólo procede contra resoluciones definitivas en las que se determinen contribuciones omitidas o accesorios; dicten las autoridades aduaneras; nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la ley. Al mismo tiempo se dispone que el afectado pueda optar por interponer el recurso de revocación o por promover el juicio de nulidad de actuaciones ante el tribunal fiscal, ya sea por error en el emplazamiento o dentro del mismo procedimiento.

La oposición al procedimiento ejecutivo puede ser interpuesta por quienes hayan sido afectados por él y afirmen que el crédito se ha extinguido; que el crédito es inferior al exigido o que el procedimiento coactivo nos e ha ajustado a la ley o que se afecte al interés jurídico de terceros. En los casos anteriores se establece que la oposición debe ser resuelta por la autoridad superior, o sea, la secretaría de hacienda y crédito público.

Igualmente, se establece en el propio código la oposición de terceros que afirmen no ser los propietarios de los derechos embargados; y la reclamación de preferencia de quienes sostengan tener derechos a que los créditos a su favor se cubran preferentemente a los fiscales federales.

De tal suerte, hemos visto que el recurso de revocación trata de prevenir abusos en cuestiones hacendarias sobre derechos preferentes que hagan valer esta prerrogativa en su momento.

Anteriormente analizamos las formas que existen para que los administrados hagan valer sus excepciones, cuando existan, sobre la administración y que de esta manera al interponer estas se traduzcan en recursos legales para su defensa.

Pero sin embargo, también hemos visto que dichos medios de defensa no siempre cumplen con la finalidad revisora y en su caso modificadora de dichos recursos, razón por la cual se han creado sistemas de control jurisdiccional dentro de la administración.

En diversos sistemas jurídicos del mundo, ha sido insuficiente el control que se ejerce sobre los actos administrativos. Por esta razón las legislaciones de los diversos países se han visto en la necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos que emanan de la administración, considerando que debe haber órganos diferentes de ésta e independientes de ella que dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad de cosa juzgada, las controversias que se susciten entre los particulares y la administración.

No existe, sin embargo, uniformidad en las legislaciones respecto de los órganos que deben controlar jurisdiccionalmente la actuación administrativa, pues mientras en unas apenas existe una diferenciación en el seno mismo de la administración, en otras se encarga el control de que se trata a los tribunales ordinarios que integran el poder judicial, en tanto que finalmente, en las demás dicho control pertenece a tribunales independientes del poder judicial, pero desvinculados de la administración activa, o sea, los tribunales administrativos.

El establecimiento del control jurisdiccional de los actos de la administración, a dado lugar al nacimiento de una noción de extraordinaria importancia; la del contencioso-administrativo.

El contencioso administrativo puede definirse desde un punto de vista formal y desde el punto de vista material.

Desde el punto de vista formal, el contencioso administrativo se define en razón de los órganos competentes para conocer las controversias que provoca la actuación administrativa, cuando dichos órganos son tribunales especiales llamados tribunales administrativos.

Por otra parte desde el punto de vista material, existe el contencioso administrativo cuando hay una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la administración, con motivo de un acto de esta última.

El acto administrativo debe reunir caracteres especiales para que puedan ser la base del contencioso administrativo: es indispensable, en primer término que el acto tenga, respecto a la administración, el carácter definitivo, es decir, que ya se haya agotado la vía administrativa y que la última autoridad de ese orden haya dictado su resolución, es decir agotar el principio de definitividad.

Recordemos que los recursos administrativos, no implican el ejercicio de una función jurisdiccional ya que solo implican el ejercicio de una revisión que de sus actos hace la propia administración para deshacer los errores que hubiere.

En segunda instancia, el acto administrativo debe ser dictado en uso de una facultad de la administración ligada por las disposiciones de la ley, es decir, que no constituya un acto discrecional de la autoridad, ya que recordemos que el acto que provoca la controversia debe de ser una acto administrativo.

Debe agregarse, por otra parte, que como el acto administrativo puede ser o bien un acto jurídico o bien un acto material los efectos de la contención habrán de variar según se trate de una u otra especie.

Como analizamos anteriormente los recursos administrativos no bastan para proteger eficientemente los intereses de los particulares, pues aún que la administración pugne por controlar sus funciones es necesario el establecimiento de otros medios cuyo tramite y decisión competan a organismos ajenos a ella.

Dicha necesidad ha dado como resultado el concepto de contencioso administrativo.

Efectivamente, los actos que realiza la autoridad administrativa deben estar sujetos a un control de tipo jurisdiccional que habrá de encomendarse a organismos diferentes de ella dotados de competencia para juzgar y resolver los conflictos que se susciten entre los particulares y la administración.

Señalamos que en cuanto a los órganos encargados de conocer del contencioso administrativo, la doctrina impresa que podemos seguir esta en dos rubros: el primero la creación de tribunales administrativos, que no dependan del poder judicial; y el segundo en dar competencia a los tribunales judiciales para que resuelvan las controversias de índole administrativo, lo cual será tema a tratar dentro de los siguientes párrafos, el sistema contenciosos administrativo en México

En nuestro país se ha optado por el sistema de crear sistemas administrativos que no dependan del poder judicial, respecto al Tribunal Fiscal de la Federación, al habérsele concedido plena autonomía en el artículo 1º de su ley orgánica, publicada en el diario oficial de la federación de 02 de febrero de 1978, donde se expresa que el tribunal fiscal de la federación es un tribunal administrativo, dotado de plena autonomía, con la organización y atribuciones que esta ley establece se busco así un efectivo control de legalidad de los actos administrativos, por medio de un tribunal ajeno a los poderes ejecutivo y judicial en cuanto a sus facultades de decisión.

Podemos ver que existen en nuestro país antecedentes después de la independencia, en los que se aprecia la adopción del sistema de los tribunales administrativos llamados también de lo contencioso administrativo.

Se estableció que nadie podía demandar al gobierno o demarcaciones o ayuntamientos sin que previamente se hubiera presentado a la Administración una memoria que estableciera los motivos de la demanda.

Como hemos visto anteriormente existen en nuestro país antecedentes jurídico y prácticos que nos hacen suponer que por cuestiones históricas la creación de tribunales administrativos no dependen del poder judicial, y que aunado a lo anterior se debe de agotar el principio de definitividad.

De tal suerte vemos que desde tiempos remotos se procuraba dar autonomía a la función administrativa. Y de igual manera se separaba la función formal de los tribunales administrativos de lo contencioso, de la realizada por los tribunales judiciales.

Esta autonomía actualmente trata de sostener, concediendo a los magistrados que integran la sala superior y las regionales del tribunal, con la confianza de que su actitud se ajusta a le ley dentro de los seis años que dura su encargo, no podrán ser removidos y en su caso, tal remoción será de acuerdo en el procedimiento aplicable a funcionarios del poder judicial de la federación sus emolumentos no podrán reducirse en ese lapso, y, además su designación la hace el presidente de la República a propuesta del Secretario de hacienda y crédito público con la ratificación del senado o en su caso, de la comisión permanente.

Como conclusión breve de esta interesante memoria, debemos de enfatizar que el legislador se debe de esforzar en establecer una serie de principios tendientes a lograr rapidez en su desarrollo y ausencia de solemnidades, con el fin de que quienes actúan en esta materia, den una respuesta eficiente y una pronta resolución a las controversias planteadas.

Debemos de reconocer que constantemente está presente el deseo de que el procedimiento contencioso administrativo reúna características de un trámite efectivo y rápido, que abra la posibilidad a los particulares de defender sus derechos a la Administración, sin verse obligado a esperar largo tiempo para obtener una resolución al conflicto en que se encuentra inmiscuido, y de esta forma llevar a cabo la verdadera esencia del procedimiento administrativo.

AUTO EVALUACIÓN.

1.- ¿COMO SE LOGRARÍA LA CONFIGURACIÓN DE UN SISTEMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO EFICAZ EN UN PAÍS COMO MÉXICO.?

2.- ¿EN QUE RADICA LA ESENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO?

3.- ¿QUE SE ENTIENDE POR DERECHO SUBJETIVO?

4.- ¿QUE ENTENDEMOS POR DERECHO OBJETIVO.?

5.- ¿QUE ENTENDEMOS POR INTERÉS EN MATERIA ADMINISTRATIVA?

6.- ¿CÓMO SE CLASIFICAN LOS DERECHOS PÚBLICOS EN RAZÓN DE SU CONTENIDO?

7.- ¿CUÁL ES LA DEFINICIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS?

8.- ¿CÓMO PODEMOS CLASIFICAR LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES ANTE EL PODER PUBLICO?

9.- ¿DESCRIBA LA CLASIFICACIÓN DE LAS OBLIGACIONES PUBLICAS POR RAZÓN DE SU CONTENIDO?

10.- ¿EN QUE ARTICULO CONSTITUCIONAL SE CONTEMPLAN LAS OBLIGACIONES GENERALES DE TODO CIUDADANO MEXICANO.

11.- ¿QUE ORDENAMIENTO JURÍDICO Y EN QUE ARTICULO SE PLASMAN CATEGÓRICAMENTE LAS OBLIGACIONES CIVILES DE LOS MEXICANOS?

12.- ¿QUE SE ENTIENDE POR RECURSO ADMINISTRATIVO?

13.- ¿CUALES SON LOS ELEMENTOS COMUNES DEL RECURSO ADMINISTRATIVO.

14.- ¿EN MATERIA FISCAL CONTRA QUE ACTOS PROCEDE EL RECURSO DE REVOCACIÓN?

15.- ¿QUE ES EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN?

16.- ¿QUE ENTENDEMOS POR RECURSO DE REVISIÓN?

17.- ¿CUÁL ES LA ESENCIA DEL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN EN MÉXICO?

18.- ¿CÓMO SE DEFINE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO?

19.- ¿QUE ES EL ACTO ADMINISTRATIVO?

20.- ¿DE ACUERDO A LA DOCTRINA MENCIONE LOAS DOS FORMAS DE CONOCER DEL SISTEMA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO?

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA:

FRAGA, GABINO. DERECHO ADMINISTRATIVO. PRIMERA EDICIÓN 1994. PORRÚA. S.A.

Prólogo.

Escribo estas notas cuando ha transcurrido más de un año de la muerte del autor de esta obra, mi padre, el señor Doctor Gabino Fraga.

He asumido la responsabilidad de esta edición, porque él “derecho administrativo” de Fraga ha sido por casi cincuenta años obra de texto en numerosas facultades y escuelas de jurisprudencia en nuestro país y de amplia consulta en España y en Latinoamérica y estudiantes y profesores la siguen solicitando después de que se agoto en muy breve plazo la vigésimo segunda edición de febrero de 1982.

En los últimos meses se han introducido trascendentes reformas en diversas de las materias de que trata este volumen en especial en lo que toca a las atribuciones del Estado y a la organización de la administración pública así como a la responsabilidad de lo que ahora se llama servidores públicos.

He ocupado por veinticinco años la misma cátedra que mi padre tuvo en la facultad nacional de jurisprudencia de la Universidad Nacional de México, es natural que haya conocido su pensamiento y su etilo, por eso, después de meditarlo mucho, entendí que esta vigésimo tercera edición debería conservar ambas- pensamiento y estilo-, sin más modificaciones que las impuestas por las reformas a los artículos 25,26,27 y 28 constitucionales y otras leyes conexas. Es posible que dada la gran cantidad de reformas que se han llevado a Cuba pueda yo haber incurrido en alguna omisión.

Recientemente se han celebrado bajo el patrocinio de muy respetables instituciones, como el Colegio Nacional y otros más, coloquios y mesas redondas acerca de esas reformas, que conservan la estructura del Estado mexicano como una democracia social y un régimen de derecho, y han erigido el concepto cardinal, la rectoría del Estado y la planeación de la actividad administrativa y sectorialización.

Dude mucho por eso, si debería modificar substancialmente el apartado 01 del numeral 6 capítulo 1, que se titula “atribuciones del Estado para substituirse total o parcialmente a la actividad de los particulares, o para combinarse con ella en la satisfacción de una actividad colectiva” finalmente me resolví a no hacerlo pues se trata de una cuestión de mayor trascendencia acerca de la que no me atrevería a exponer cual habría sido el pensamiento de Fraga, desde el punto de vista jurídico y no de técnica administrativa, pues Don Gabino Fraga concibió su obra como una exposición sistemática del derecho administrativo mexicano y no de la ciencia de la administración pública, disciplina que en nuestro país cultivan muchos estudiosos, de los que tal vez de los más entusiastas trabajan en el Instituto Nacional de la Administración Pública, y en la Instituciones que existen ya en diversos Estados de la República. He respetado celosamente este pensamiento del autor, por lo que insisto este libro sigue siendo exclusivamente una obra de derecho, como el doctor Gabino Fraga lo quiso desde 1933.

NO ha terminado el proceso de renovación de nuestro derecho administrativo y es posible que en los próximos años nuevas normas surgen en campos que mi padre reconoció ya que requerían modernización y sistematización. Yo solamente he modificado lo que el poder legislativo en leyes promulgadas por el presidente de la República, tanto de jerarquía Constitucional como ordinarias, han incorporado a nuestro orden jurídico.

Deseo, por último, expresar mi agradecimiento por los homenajes que a la memoria de Gabino Fraga se rindieron en México y en el extranjero con motivo de su materia y, con autorización de su autor he incluido en la parte final de este libro, la conferencia que en septiembre de 1982, apenas unas semanas después del fallecimiento de mi padre, leyó ante el Instituto citado el doctor Antonio Carrillo Flores, que profesó amistad muy estrecha con el y que conocía muy a fondo su pensamiento.

México, D.F.; a 15 de febrero de 1984. Manuel Fraga.

En esta nueva edición quiero hacer notar que en base a las modificaciones constitucionales, relativas a sus artículos 25,26 y 28, el poder legislativo ha expedido en vías de desarrollo de las mismas importantes disposiciones legales como han sido la ley reglamentaria del servicio público de bancos y crédito (diario oficial del 14 de enero de 1985), y se ha ampliado la ley de la deuda pública actual (diario oficial del 28 de diciembre de 1983), así como la ley de la administración pública que en su artículo 39 denomina a la antigua Secretaría de salubridad y Asistencia como Secretaría de Salud, a la cual se le amplían sus facultades.

También señalo que sobre estas modificaciones en el caso especial del artículo 115 de la Carta Magna relativo al concepto del Municipio libre, se han dado muy diversas e importantes opiniones, así mismo en la actualidad se ha programado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México un seminario en donde se discutirán con el mayor rigor académico las bases constitucionales del derecho administrativo mexicano en relación con la rectoría del Estado, participando en el muy respetables maestros y funcionarios de la administración pública, y concluyendo como encargado de la conferencia magistral, Don Antonio Carrillo Flores; y para el futuro consideró que serán muchos y amplios estudios en la materia.

México D.F. a 19 de abril de 1985. Manuel Fraga.

Continuando con lo expresado en las anteriores ediciones manifiesto que el poder legislativo sigue, a través de importantes normas legales, desarrollando y complementando las modificaciones a los ya mencionados artículos constitucionales los diversos aspectos de la rectoría del Estado y de la economías mixta; como en otras disposiciones de aprobación hecha por el congreso de la unión el día de ayer a las reformas a la ley orgánica de la Administración publica federal en sus artículos 45, 46, 47,48,49 y 50 y la derogación de sus artículos 49 bis, 51, 52,53,54,55,y 56 de la misma, para el efecto de definir las reducciones del poder ejecutivo con las entidades paraestatales(publicación diario oficial pendiente) igualmente se siguen elaborando muy amplios estudios y opiniones al respecto.

México, a 24 de abril de 1986 Manuel Fraga.

Es de hacerse notar que a estas fechas el poder legislativo ha emitido disposiciones legales muy importantes como La ley federal de las entidades paraestatales donde concretamente se regula la organización, funcionamiento y control de las mismas. (D.O de mayo 14 1985), y a la vez la exposición que adiciono el Art. 13 de la Ley orgánica de la Administración Pública Federal, la cual ha tenido mucha trascendencia jurídica, pues se determina que tratándose de los derechos promulgatorios de las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión sólo requieren del referendo del Secretario de Gobernación. (D.O 26 de diciembre de 1985.)

México D.F. abril 19 de 1987 Manuel Fraga.

Después de un análisis exhaustivo de la actividad del poder legislativo federal en su último periodo de sesiones he encontrado que dentro de las muy diversas disposiciones promulgadas no hay ninguna que afecte, altere o modifique los principios legislativos considerados en las ultimas ediciones de esta obra.

México D.F. 1º de marzo de 1988 Manuel Fraga.

Actualmente es muy notorio que la administración pública ha venido disminuyendo su int