CAPITULO
I
I.1.
LA IMPORTANCIA DEL MUNICIPIO.
La Administración Pública
Mexicana comprende por mandato Constitucional, tres niveles de gobierno
diversos; la Administración Pública Federal, correspondientes al Municipio,
Estado y Federación, tomando características muy diferentes en cada uno de
ellos, para adecuarse a la correspondiente forma de gobierno. Consideramos que
es necesario, hacer una referencia especial a la Administración Pública
Municipal; y enmarcar la importancia de esta Institución dentro de nuestra
estructura político-administrativa.
La trayectoria del
Municipio ha sido muy larga a través del tiempo, y por lo tanto con
características muy diferentes, que dieron origen a una nueva estructura, como
lo es actualmente, en nuestro país. 'La consagración Constitucional del 29 de
diciembre de 1836, la que reconoce como una forma de gobierno al
Municipio."
Nuestra Carta Magna coloca
al Municipio Libre, como la base de la división territorial y de la
organización política y administrativa de los Estados.
Salvador Valencia Carmona,
comenta que el Municipio, es "un pequeño cosmos donde se reflejan los
problemas sociales, en él se puede apreciar de manera sencilla el
funcionamiento de cualquier sistema de gobierno. Comprensible que así suceda,
las decisiones municipales son las que afectan o benefician a los ciudadanos de
un modo más directo.”
Esta Institución jurídica
es una de las que permanece en contacto más cercano con las personas que
habitan una comunidad, siendo de vital importancia que preserve esta relación,
lograr el equilibrio entre el aspecto político, administrativo y jurídico dentro
de un sistema, equivale a administrar con eficiencia tendiendo como resultado
el bienestar de la población.
Para establecer la
importancia de la cual se encuentra revestido el Municipio, es necesario ir
hacia sus raíces más profundas.
"Etimológicamente la
palabra Municipio deriva del latín MUNICIPIUM, con raíces en Munios-carga y
Civitas-ciudad, por lo que se define como, el trabajo de la ciudad."
Juan Palomar de Miguel, en
su obra define al Municipio como "el conjunto de personas asentadas en un
mismo territorio jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un
Ayuntamiento."
Jurídicamente el Municipio
es una persona de Derecho Público, constituida por una comunidad humana,
asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y particulares
intereses y que depende en mayor o menor grado, de una entidad pública
superior; el Estado Federado y la Federación. Por lo mencionado anteriormente
se puede establecer que todo municipio cuenta con determinados elementos que
son:
a) Población
b) Territorio
c) Gobierno
d) Capacidad Económica; y
e) Una Personalidad Jurídica para realizar
un determinado fin.
De acuerdo a la opinión de
José García Sánchez, "la población como elemento del Municipio, es el
elemento que lo define mejor, que se caracteriza por su mayor o menor densidad;
por el tipo de relaciones de producción que ejerce y por las necesarias
relaciones mutuas entre los vecinos que habitan una comunidad.”
Otro criterio, se inclina
por establecer que sin territorio no puede haber Municipio. "El territorio
es en las corporaciones comunales su elemento físico o material, entendiéndose
por tal la extensión o ámbito superficial donde los órganos de la institución
ejercen su dominio; es axiomático este elemento que constituye un factor primordial
para su configuración."
El Gobierno, otro elemento
característico en el Municipio, es definido como "el conjunto de medios a
través de los cuales la soberanía se traduce en actos, es el conjunto de
instituciones organizadas por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de su
soberanía."
La autoridad o poder
gubernamental, se ejercita a través de los órganos integrantes del Municipio, y
junto con su capacidad económica, pueda realizar las actividades necesarias,
con la finalidad de satisfacer las necesidades de los miembros que integran
dicha institución, que desde el punto de vista ontológico, es una de sus
finalidades.
1.2. NATURALEZA
JURÍDICA DEL MUNICIPIO.
La naturaleza jurídica de
esta institución, ha sido objeto de diversos comentarios, que consideramos son
muy importantes, ya que es necesario, establecer la posición de esta
institución dentro del campo jurídico, así como dentro de nuestro sistema de
Gobierno.
Filosóficamente la
afirmación de que el Municipio es una comunidad básica, puede ser atendida y
explicada desde diferentes enfoques. Se habla, en efecto de comunidad cuyo
término tiene la misma raíz que comunicar, comunicación, comunicabilidad y que
significan o representan efectos de esta tendencia anterior primaria del ser
humano llamada sociabilidad.
"El hombre, observa,
tiende a la compañía. El hombre es zoon politicón, un animal político. Esto es,
un hombre que vive entre los humanos, en la polis; en las ciudades (civitates)
o en las sociedades, como decimos actualmente. Para Aristóteles el zoon
Politicón no se contrapone sino a Deos o a Ané. Esto es, si el ser humano no
fuera un ser sociable, sería un Dios o una fiera en el desierto. Para
Aristóteles, pues, la tendencia del ser humano al agregamiento, a la
convivencia (en una polis) es sencillamente fundamental e invencible. Es
fundamental, no sólo porque existe una tendencia hacia la sociabilidad y
agregamiento, a través del cual se auto realiza en lo personal como en lo
social o en la polis".
Un criterio, dentro de la
Teoría Clásica, considera que el Municipio, "es una forma de Gobierno, en
que el Estado, descentraliza los servicios correspondientes a una
circunscripción determinada; descentralizar, en este caso, no es independizar,
sino solamente atenuar, o bien disponer, que el municipio realice determinadas
actividades administrativas, conservando el Estado el poder central, ejerciendo
sus facultades de vigilancia y control.”
De acuerdo al criterio
anteriormente expuesto, se desprenden luego entonces las siguientes
características en cuanto a la organización municipal.
a) La existencia de una personalidad
jurídica;
b) La concesión por el Estado de derechos
públicos en favor de esa personalidad
c) La existencia de una forma de gobierno
subordinado.
Desde otro punto de vista,
existe otro criterio, cuya tendencia se inclina a establecer, el siguiente
principio:
"Sin Estado no puede
haber Municipio", dicho criterio nace por una corriente
doctrinada que trata de aclarar una confusión entre Estado y Municipio, pero
que considera la fusión de lo mismo.
"El Municipio es
considerado como una sociedad perfecta, una comunidad básica o una comunidad de
fines totales"; este criterio permite hablar de ciertos
requisitos que le serán siempre inherentes y que .no deben nunca de negarse
totalmente y un Municipio, debe tener siempre expedita voluntad de
autogobernarse, en base a ciertas normas constitucionales; si se les niega esa
libre voluntad, ya no habrá sociedad civil de fines completos.
Un último criterio expone
que el Municipio1 debe ser considerado siempre, como “una entidad
territorial".
El territorio, espacio
geográfico en el cual, la población asentada en él, realiza diversas
actividades, el querer enmarcar la importancia de este elemento, versa que el
territorio, se concibe, quizás, como el medio geográfico en donde se da la
producción, la transformación de los productos del sector primario, servicios,
las comunicaciones y actividades económicas de cierta relevancia. Hablar del
territorio es hacer referencia a nuestra nación, que está íntegramente
conformada por Municipios; y se considera que en donde se encuentran enclavados
los municipios, son aquellos que define la personalidad de éstos.
Por lo expuesto
anteriormente debemos hacer las siguientes consideraciones:
El Municipio es, una forma
de Gobierno dentro de la Administración de nuestro País, la célula básica; ya
que nuestra Constitución Política en su Articulo 115, considera al Ayuntamiento
como la base de nuestra división territorial; la relevancia que adquiere la
Institución Municipal, radica en la unidad integral que es, la persona pública
más próxima a la comunidad que debe de servir como conductor, para que a través
de los ciudadanos que la integran haga un planteamiento de las necesidades
sentidas y pueda cumplir con la satisfacción de ellas, que es una prioridad
dentro de él, que al fin y al cabo es la ontología del Estado. El Municipio
debe ser considerado como el principal propulsor del proceso de desarrollo
local en áreas que son de su específica competencia.
1.3.
LOS INGRESOS DE LA ADMlNISTRAClÓN PÚBLICA MUNICIPAL.
La distribución de la
capacidad impositiva entre Entidades
Federativas y Municipios,
ha sido preocupaciones
fundamentales tanto en el Derecho como en el Administrativo.
La Federación tiene
otorgados para el ejercicio de su capacidad impositiva determinados rubros de
la actividad económica y, por otro lado, que la entidad federativa, enfrenta
prohibiciones expresas de sus mismas facultades. Dentro de este panorama
resaltan las reformas al Artículo 115 Constitucional, y en ellas se advierte la
forma en que la entidad Municipal percibirá determinados rendimientos en forma
exclusiva.
La fracción IV del artículo 115 Constitucional, señala lo
siguiente:
“IV. Los Municipios
Administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de
los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos
que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones,
incluyendo tasa adicional, que establezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y
mejora así como de las que tenga por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios
podrán celebrar convenios con en el Estado para que éste se haga cargo de
algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b) Las participaciones federales, que
serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los
estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo.
Las leyes federales no
limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que
se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación de las
mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de
las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni de
instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la
Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas
contribuciones.
Las Legislaturas de los
Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus
cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los
Ayuntamiento con base en sus ingresos disponibles."
La reforma constitucional,
reserva exclusivamente al Municipio, los ingresos por concepto de
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales que
le correspondan, así como los ingresos por la prestación de servicios públicos
a su cargo.
Por lo tanto los ingresos
municipales se obtienen, por una parte, como una consecuencia de la aplicación
de los porcentajes y tarifas autorizadas por las Leyes de Ingresos y Hacienda
Municipal, que forman el apoyo legal de la Hacienda Municipal, en base al
último párrafo de la fracción IV del artículo 115 Constitucional, mencionado
anteriormente.
Por disposición
Constitucional, cada año se expide la Ley de Ingresos de los Municipios, en
este caso, comentaremos la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de
Veracruz-Llave, que se encuentra vigente de acuerdo al ejercicio fiscal
correspondiente a 1994. En su articulo primero establece lo siguiente:
"ARTICULO 1.- Los
ingresos de los Municipios de los Estados serán los que se obtengan por
conceptos de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, productos,
aprovechamientos y
participaciones."
a) IMPUESTOS
Raúl Rodríguez Lobato,
considera que los Impuestos, son "Todas aquellas prestaciones en dinero o
en especie que fija la Ley, con el carácter de general además obligatorio a
cargo de personas físicas y morales para cubrir los gastos públicos."
La Ley de Hacienda
Municipal establece lo siguiente:
ARTÍCULO 3.- Para los
efectos de esta Ley se tendrán como:
I. Impuestos: Las prestaciones en dinero
o en especie que establece la Ley con el carácter de general y obligatorio a
cargo de las personas físicas o morales para cubrir el gasto público de los
municipios;
En base a lo mencionado
anteriormente, bajo el rubro de los Impuestos encontramos.
1. Predial.
2. Sobre traslación de dominio de bienes
inmuebles.
3. Sobre fraccionamientos.
4. Honorarios.
5. Sobre espectáculos públicos.
6. Sobre juegos permitidos.
7. Sobre loterías, rifas y sorteos.
8. Sobre matanza de ganado.
9. Sobre impuestos no comprendidos en las
fracciones precedentes causados en los
ejercicios fiscales, pendientes de liquidación de pago.
10. Adicional sobre arbitrios municipales.
11. Sobre transporte público en zonas
urbanas.
Para un mejor control de
los ingresos, es indispensable actualizar año con año los padrones
correspondientes a los contribuyentes de los impuestos establecidos en forma
permanente en virtud, de que son los renglones de ingresos más importantes y
constantes de que dispone la Administración Municipal.
b) DERECHOS
Emilio Margain Manatou,
define a los Derechos, como "Las prestaciones señaladas por la Ley,
exigida por la administración activa en pago de servicios administrativos
particulares".
ARTICULO 3.- Para los
efectos de esta Ley se tendrán como:
I...
II... Derechos: La contra prestaciones
establecidas por la Ley en pago de los servicios públicos municipales.
El monto de los derechos se
establece de acuerdo a las tarifas respectivas, que autoriza la Ley de Hacienda
Municipal tomando en cuanta el costo del servicio. Dentro de este rubro
encontramos los siguientes:
1. Por servicios que se presten en los
rastros municipales.
2. Por servicios que se
presenten en los panteones
municipales.
3. Por los servicios de alineamiento de
predios y otorgamiento del número oficial.
4. Por expedición de licencias para el uso
del suelo, construcción, ampliación, reconstrucción o reparación o demolición
de edificaciones, construcción de
bardas, construcciones no permanentes y conversión del régimen e
propiedad o condominio.
5. Por servicios del registro civil.
6. Por expedición de certificados y
certificaciones y copias de documentos.
7. Por deslinde de predios.
8. Por conexión de albañiles.
9. Por servicio de agua.
c) CONTRIBUCIONES DE MEJORAS
Los productos, son los
ingresos que obtiene la Hacienda Municipal, por las actividades que realizan
las dependencias y que no corresponden a funciones de derecho público, o por la
explotación de los bienes que forman parte de su propio patrimonio, efectuada
por el propio ayuntamiento o sus dependencias o por conducto de otras personas
mediante contrato, construcción, permiso o cualquier otro similar.
ARTICULO 3.- Para los
efectos de esta Ley se tendrán como:
I...
II...
III... Productos: los ingresos que percibe el
municipio por la explotación de sus bienes patrimoniales y por las actividades
que no corresponden a sus funciones de derecho público;
Dentro de este grupo quedan
incluidos los siguientes:
1.- Por la enajenación de bienes
pertenecientes a los municipios.
2.- Por la renta de bienes del municipio.
3.- Por los intereses de capitales
impuestos.
4.- Por almacenaje o guarda de bienes.
d) APROVECHAMIENTOS
Los aprovechamientos no son
una categoría específica de ingresos públicos, y mucho de contribuciones, sino
una clasificación que reciben los ingresos heterogéneos que percibe el estado
por funciones de Derecho Público.
Los aprovechamientos de
acuerdo a nuestra Ley de Ingresos en su fracción IV, son:
1.- Recargos.
2.- Rezagos.
3.- Multas.
4.- Herencias, legados, donaciones o
indemnizaciones a favor del municipio.
e) PARTICIPACIONES
Las participaciones son
ingresos que provienen de las contribuciones federales o del Estado y que corresponden
al municipio de acuerdo a lo establecido en las leyes respectivas.
Los impuestos, Derechos,
Productos, Aprovechamientos y Participaciones se causarán, determinarán,
liquidarán y cobrarán, en efectivo de acuerdo a las disposiciones de la Ley de
Hacienda Municipal en vigor y demás leyes que se establezcan y reglamenten los
ingresos por estos conceptos.
Es necesario establecer,
que los ingresos de la Administración Pública Municipal, así como el
fortalecimiento del Municipio en los planos económico-financiero, exige de
soluciones posibles y realistas. Dentro de la legislación Fiscal Municipal,
existe un rezago, por lo que es indispensable adecuar en forma total y
congruente con la realidad actual todos los ordenamientos fiscales, a grandes
avances en materia municipal, grandes cambios en su legislación hacendaría.
La dinámica del derecho es
algo que no puede hacerse a un lado en el quehacer de la sociedad, so pena de
los ordenamientos jurídicos no cambien al ritmo de nuestra sociedad, tal es el
caso de nuestra Ley de Hacienda, que se debe de adecuar en forma total y
congruente con la realidad actual, pues se están ocasionando grandes
dificultades económicas en el municipio, tema que será comentado
posteriormente.
1.4.
AUTORIDADES FISCALES MUNICIPALES.
El Municipio para su
administración, necesita de representantes y en el plano administrativo lo son
las autoridades Fiscales Municipales.
Guillermo Cabanellas,
define a la "Autoridad como los poderes constituidos por el Estado,
Región, Provincia o Municipio; así como aquella persona revestida de algún
poder, mando o magistratura".
La Autoridad Fiscal
Municipal, es el Órgano de la Administración de las contribuciones y otros
ingresos para que mediante la prestación de servicios públicos se logre el
desarrollo del Municipio.
La entidad Municipal, está
regulada en sus funciones por un marco jurídico normativo, por ende que la
naturaleza o esencia del Municipio provienen de la misma Ley, y nace una
ficción legal encarnada por personas físicas para su representación elegidas
por el sistema de elección popular directa. Como un comentario a este punto, es
necesario mencionar que durante la Revolución Mexicana de 1910, es más, desde
los inicios de ésta, incluyó entre sus postulados el establecimiento de la Libertad
Municipal. Se hizo patente a partir de entonces, que la Autonomía del
Municipio, no es tal, sin no va acompañada de un proceso de elecciones
populares, que permita a los ciudadanos elegir libremente a los hombres que
habrán de dirigir y administrar su localidad.
Este planteamiento se
concretó en la constitución Política de 1917, en la que quedó establecido que
la elección popular directa es el mecanismo a través del cuál se debe de
nombrar a las Autoridades de los Ayuntamientos.
En el Artículo 115 Fracción
I en su primer párrafo se establece que:
"Cada Municipio será
administrado por el Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna
autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado".
De manera general,
mencionaremos, que las Autoridades que integran el Gobierno Municipal, de
acuerdo a lo mencionado por el Artículo 17 de la Ley Orgánica del Municipio
Libre son las siguientes:
I. El Presidente Municipal
II. Los Síndicos; y
III. Los Regidores.
Por lo que se refiere a las
Autoridades Fiscales Municipales, éstas se encuentran comprendidas en el
Articulo 15 de la Ley de Hacienda Municipal, y son:
EL
AYUNTAMIENTO
EL
PRESIDENTE MUNICIPAL
LA
COMISIÓN DE HACIENDA
EL
TESORERO MUNICIPAL
EL
AYUNTAMIENTO
Tomando en consideración la
definición del jurista Juan Palomar de Miguel, la palabra Ayuntamiento proviene
de ayuntar, y éste del latín adjunctum, supino de adjuntarse, de ad, a y
jungere, juntar. Es una junta, reunión de varias personas para la
administración del Municipio.
En base a lo establecido,
por el artículo 17 de la Ley Orgánica de los Municipios. Los Ayuntamientos se
integrarán con:
I. Presidente Municipal
II. Síndicos; y
III. Regidores.
Categóricamente, en el
artículo 31 de la misma Ley, tiene la facultad de nombrar, para la atención de
los servicios públicos determinadas comisiones que realizarán ciertas
actividades tendientes a la administración de servicios.
Tiene la facultad de
administrar libremente su hacienda en los términos que señala la Constitución
Política Local y la Ley Orgánica del Municipio, facultad expresada en el
artículo 34 fracción IX.
EL
PRESIDENTE MUNICIPAL
“El Presidente
Municipal, es un
funcionario
político-administrativo que preside el Ayuntamiento Municipal".
El Artículo 36 de la Ley
Orgánica del Municipio, establece sus facultades y obligaciones, y dentro de
ellas es necesario mencionar la fracción IX de dicho artículo:
IX.- Vigilar que la
recaudación de todas las ramas de la Hacienda Municipal se haga con exactitud,
cuidando de que su inversión se efectúe por estricto apego al presupuesto de
egresos.
LA
COMISION DE HACIENDA
La Comisión de Hacienda,
creada con fundamento en el Artículo 31 de la Ley Orgánica del Municipio,
fracción primera; pues es facultad de los ayuntamientos nombrar determinadas
comisiones para la atención de los servicios públicos, y comprendida con base
en el articulo 15 de la Ley de Hacienda Municipal, es una de las Autoridades
Fiscales dentro del Municipio.
La Comisión de Hacienda y
Patrimonio Municipal, estará integrada por un síndico y un regidor, con base al
párrafo inicial del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del
Estado de Veracruz.
Sus facultades son las
siguientes:
I. Inspeccionar las labores de la
Tesorería y dar cuenta al Ayuntamiento de cualquier irregularidad que notare en
sus operaciones.
II. Vigilar la recaudación en todos los
ramos que forman la Hacienda Municipal, se haga con la eficacia debida y con
apego a la Ley y que la distribución de los productos sea conforme a las
partidas del presupuesto de egresos respectivo:
III. Revisar los cortes de caja mensuales de la Tesorería
Municipal y firmarlos:
IV. Formular los planes de arbitrios y los
presupuestos de egresos para presentarlos al Ayuntamiento en su oportunidad.
V. Examinar las cuentas que
presenten las demás Comisiones emitiendo el Dictamen
correspondiente:
VI. Revisar las cuentas que debe rendir la
Tesorería y presentarlas al Ayuntamiento con las observaciones que juzgue
convenientes:
VII. Vigilar la debida actualización del inventario de los bienes y
derechos del Municipio:
VIlI. Vigilar que las adquisiciones y
transmisión de bienes o derechos municipales1 se realicen en los
términos de esta ley y demás disposiciones relativas; y
IX. Promover lo contundente al mejoramiento de la Hacienda y el
Patrimonio Municipal.
Todo esto para lograr un
desarrollo del Statu quo de la sociedad de los municipios.
EL
TESORERO MUNICIPAL
Tesorero Municipal, del
"latín THESAURARUS, empleado a quien se confía en las oficinas públicas o
privadas la custodia de los registros caudales y la distribución de
fondos". El Tesorero Municipal, es una de las autoridades que
compone el Cuerpo Colegiado del Ayuntamiento para la Administración de su
Hacienda Municipal.
Analizando cada una de las
funciones que le corresponden a esta autoridad, podemos mencionar que:
a) Determina los créditos Fiscales, dar
las bases para su liquidación y fijarlos en cantidad líquida, aplicando las
tasas impositivas que prescriba la Ley de Ingresos.
b) Ejercitar la facultad económica
coactiva siguiendo en todas sus fases al plan de acción económico.
c) Fijar multas por infracciones a las
disposiciones que establezcan obligaciones, para los particulares y que estén
señalados en las leyes, reglamentos y acuerdos municipales.
d) Ordenar la práctica de visitas a los
contribuyentes para comprobar que se cumplan las disposiciones fiscales.
e) Presupuestar el Egreso y vigilar su
aplicación, así como administrar las Participaciones Federales
correspondientes.
Como expresamos anteriormente,
el Municipio necesita para su administración
de representantes que
realicen determinadas
actividades, a través de las cuales, con la administración de las
contribuciones y otros ingresos, se logre la prestación de servicios públicos
con la finalidad de lograr el desarrollo de la comunidad y su bienestar.
I.5. CONSIDERACIONES SOBRE LA REFORMA
DEL ARTICULO 115 CONSTITUCIONAL (3 DE FEBRERO DE 1983).
En el año de 1982 se inicia
un nuevo período de gobierno; Miguel de la Madrid, asumió, formal y materialmente,
la titularidad del poder Ejecutivo. El Presidente de la república durante el
mes inicial de su gobierno, exactamente el día 6 de Diciembre envió al Congreso
de la Unión, iniciativas sobre varios aspectos que constitucionalmente
necesitaban un cambio; entre estas iniciativas se encontraba la de reformas y
adiciones al artículo 115 Constitucional, las cuales fueron publicadas el 3 de
febrero de 1983 en el Diario Oficial de la Federación.
De acuerdo a la exposición
de motivos que se presentó para la modificación de dicho articulo, se
mencionaron las siguientes:
El municipio, sociedad
natural domiciliaria, ha constituido y sigue siendo en la realidad
nacional mexicana, una
institución profundamente arraigada en la idiosincrasia del pueblo, en su
cotidiano vivir y que hacer político.
La descentralización exige
un proceso decidido y profundo aunque gradual, ordenado y eficaz, de la
revisión de competencias constitucionales entre Federación, Estados Unidos y
Municipios; proceso que deberá analizar las facultades y atribuciones actuales
de las autoridades, y de las autoridades locales y municipales, para determinar
cuáles pueden retribuirse para un mejor equilibrio entre las instancias del
Gobierno constitucional.
El Municipio es la
comunidad social que posee territorio y capacidad política, jurídica y
administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie más que la
comunidad organizada activamente, puede asumir la conducción de un cambio
cualitativo en el desarrollo económico, político y social, capaz de permitir un
desarrollo integral.
La centralización ha
arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos
su ámbito territorial y poblacional, indudablemente, ha llegado el momento de
revivir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de
nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución: tenemos la del
Municipio.
La reforma
del Artículo 115
establece varios puntos fundamentales a los cuales haremos
mención:
a) Se trata de robustecer la estructura
política de los Ayuntamientos, consignando las bases genéricas para su
funcionamiento y los requisitos
indispensables para suspensión, declaración, desaparición de los poderes municipales o la
revocación del mandato a los miembros de los Ayuntamientos.
b) Se reitera la personalidad jurídica de
los Municipios; y como persona jurídica denota en su esencia, la facultad de
ser titular de derechos y obligaciones, se le confiere jerarquía Constitucional
al Manejo de su patrimonio de conformidad con la ley.
c) En la Fracción tercera, se definen los
servicios públicos Municipales, ya que dentro de las actividades del Municipio
es la de generar el bienestar de la comunidad, a través de más y mejores
servicios públicos, los cuales constituyen la infraestructura de la vida
cotidiana y el bienestar de la comunidad.
Como se había comentado
anteriormente la reforma del artículo 115, establece varios puntos de gran
importancia, sin embargo, para los efectos del presente trabajo, centraremos
nuestra atención en modificación de la fracción IV del presente artículo.
Por la amplia reiteración y
sustentación en toda la consulta popular, se concluyó la necesaria
reestructuración de la economía municipal, entendiendo, como así también lo
proclamaron los Constituyentes de Querétaro, que no podrá haber cabal libertad
política en los municipios mientras éstos no cuenten con la autosuficiencia
económica. Por ende, es este un renglón, fundamental para la subsistencia y
desarrollo de los Municipios.
Por una parte, en la
reforma Constitucional, se consignó en la fracción IV, la iniciativa, en primer
término como concepto originario del artículo 115, la libre administración de
su Hacienda por parte de los municipios, por otra parte, en una fórmula de
descentralización, de correcta redistribución de competencias en materia
fiscales, por lo que asignó a las comunidades municipales los impuestos o
contribuciones, inclusive con tasas adicionales, que se establezcan sobre la
propiedad inmobiliaria, así como de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslado y mejora y las que tengan por base el cambio de valor
de los inmuebles, previendo en casos de carencia de capacidad de recaudación y
administración los municipios podrán realizar convenios con el Estado para que
éstos se hagan cargo de alguna de las funciones.
"En el área
hacendaría, se elevó a la categoría de rango Constitucional el derecho de los
municipios a recibir participaciones federales que en su caso se le asigne,
disponiéndose la obligación a las legislaturas locales de establecer
anualmente, las bases y montos con arreglo de las cuales la federación debe
cubrir a los municipios dichas participaciones".
El problema de la autonomía
Municipal, aún está latente, nace con el Constituyente de Querétaro, dicho
debate se refirió a tratar de definir lo que sería la Autonomía Municipal y de
que manera debería de ser comprendida, pues era necesario que para la
existencia de una cabal autonomía exista una autonomía financiera. Sin embargo
el problema quedó en pie, pues aunque se reglamentó la libertad municipal, no
se reglamentó su ejercicio. Consideramos que el problema que se suscitó en el
debate sigue aún presente, tan es así que para la presente reforma, se tomó el
espíritu de dicho debate, y surge entonces la pregunta; ¿Realmente se logró una
autonomía económica, que dé como resultado la existencia de una Autonomía
Municipal?. Se solucionó el problema que se suscitó en el debate del
Constituyente de Querétaro?.
Para encontrar una
respuesta consideramos que es necesario hacer una referencia especial, al
antecedente histórico mencionado, para poder comprender de una manera más clara
el problema existente en los municipios, que estriba en dotarla de una adecuada
capacidad económica, por medio de proporcionarle su autonomía financiera, lo
que lleva a la necesidad de la reestructuración de las leyes municipales
relacionadas con su hacienda, problema que aún se encuentra presente, y que es
derivado de esa misma reunión, que nació con la instalación del congresos Constituyente
'del 1~ de Diciembre de 1916, y que será comentado posteriormente.
CAPITULO II
II.1. COMENTARIOS A LA
SEXTA LEY CONSTITUCIONAL DEL 29 DE DICIEMBRE DE 1836.
Para cambiar el Sistema Federal de
Gobierno, establecido por la Constitución de 1824, se reunió en Congreso un
grupo de personas que se declaró Constituyentes y expidió las bases para la
nueva Constitución (Octubre de 1835), de las cuales emanó el Centralismo.
“EI 29 de Diciembre de
1836, se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales, que establecían definitivamente el régimen
de Centralización Gubernamental y administrativo de la Nación.
a) La primera Ley, contenía los derechos y
deberes de los ciudadanos mexicanos, estableciendo la obligación de profesar la
religión católica.
b) La segunda Ley, creó el Supremo Poder
Conservador, el cual era superior a los otros poderes, pues podía declarar la
"incapacidad físico o moral del Presidente y anular sus actos; suspender
la Suprema Corte y las Sesiones del Congreso, pudiendo además declarar la
nulidad de las leyes, decretos o reformas que hicieran las cámaras.
c) Las Leyes Terceras, Cuarta y Quinta,
organizaban los poderes, fijando los procedimientos de su elección y sus
atribuciones.
d) La Sexta Ley establecía la división del
territorio de la República en departamentos y su Gobierno interior; y la
Séptima Ley, señalaba el tiempo y el modo de hacer las reformas
Constitucionales."
Por lo que se refiere a la
Sexta Ley Constitucional de 29 de Diciembre de 1836, Moisés Ochoa Campos
comenta que fue "la que consagró como Constitucionales a los
Ayuntamientos, disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en
todas las capitales de departamento, en los lugares en los que había en 1808,
en los puertos cuya población llegara a 4,000 habitantes y en los pueblos de
más de 8,000. El número de alcaldes, regidores y síndicos, se fijarían por las
Juntas Departamentales y por los Gobernadores, sin exceder respectivamente de
6,12 y 22.
"Los ramos a cargo de
los Ayuntamientos fueron:
a) Policía de Salubridad;
b) Cárceles;
c) Hospitales y casa de beneficencia, que
no fuesen de fundación particular;
d) Escuelas de Instrucción primaria;
e) Puentes, calzadas y caminos: y
f) La Recaudación e inversión de las
propias contribuciones y arbitrios.
Por lo que se refiere a las
actividades que realizaban los alcaldes, las enumeraremos a continuación:
a) Ejercían las funciones de jueces
conciliadores;
b) Conocían de los juicios verbales,
dictaban las providencias urgentes en materia civil;
c) Practicaban las primeras diligencias en
materia penal; y
d) Cuidaban de la tranquilidad y el orden
público.
De la exposición anterior
consideramos que es necesario hacer los siguientes comentarios:
Las Siete Leyes
Constitucionales, habrían de establecer las bases del funcionamiento del nuevo
régimen centralista.
A través de la Sexta Ley,
se dividió el territorio de la República en Departamentos, los cuales fueron
divididos en Distritos y éstos, a la vez en Partidos.
Jerárquicamente, el mando
de los Departamentos estaba a cargo de los Gobernadores que eran nombrados por
el Supremo Poder Ejecutivo y, por o tanto, estaban sujetos, casi absolutamente,
al gobierno del centro. No tenían facultad para crear una hacienda propia, el
presupuesto de gastos ordinarios era fijado por el Congreso General.
Según la Constitución de
1836, los estados quedaban convertidos en Departamentos, cuyos gobernantes
estarían sujetos, a las disposiciones del gobierno central, se suprimían las
Legislaturas locales y se sustituían por juntas Departamentales, y sus rentas
quedaban sujetas al gobierno, quien les fijaba su presupuesto.
"Los partidarios del
Centralismo pretendían con esto, debilitar la vida y nulificar la acción de las
entidades políticas y territorios del país; y esto originó una fuerte oposición
entre los intereses locales y los generales."
Paradójicamente, la
Constitución Centralista fue la primera que reglamentó la vida Municipal,
dispuso que las autoridades del Municipio deberían ser de elección popular y
que los Ayuntamientos tenían derecho a colectar e invertir sus rentas e
impuestos. Sin embargo, esta libertad Municipal otorgada por la Constitución,
era muy relativa, pues los Ayuntamientos dependían del poder político de los
prefectos y subprefectos.
El Gobierno Central sólo
iba a servir eficazmente a los intereses de las clases privilegiadas, por lo
que se refiere a las finanzas del gobierno general; el cambio de sistema
gubernativo, que se esperaba proporcionaría más entradas al gobierno del
centro, dio resultado contrario.
Posteriormente, en el año
de 1843, una Junta Legislativa nombrada por Santa Anna, expedía una nueva
Constitución Centralista, denominada Bases de Organización Política de la
República Mexicana, que organizaba de un modo más absoluto el poder del
Gobierno Central y establecía el despotismo Constitucional en beneficio de
Santa Anna. En dicho planteamiento se ocupó, de la organización territorial,
estableciendo que la República quedaría dividida en Departamentos, Distritos,
Partidos y Municipios. Sin embargo el régimen interior de la institución
Municipal, quedó supeditado a los Gobernadores, así como a las Asambleas
Departamentales, quienes designaban
los funcionarios del Ayuntamiento, expedían sus ordenanzas,
reglamentaban los servicios públicos, fijaban los arbitrios y gastos anuales.
El aspecto histórico
expuesto, nos muestra que el problema, que desde siempre el Municipio ha
enfrentado ha sido su capacidad económica y financiera. La importancia de la
Sexta Ley Constitucional sólo radica en la consagración Constitucional del
Ayuntamiento, tomándose como la base de la división territorial. El
Ayuntamiento sin lugar a dudas adquiere un matiz diferente en el Gobierno de
Santa Anna, y deja mucho que desear, respecto a su situación financiera, pero
sería a partir de ese momento, cuando se desprenderían otras situaciones de
gran importancia.
II.2. INICIATIVA DE VENUSTIANO CARRANZA SOBRE EL MUNCIPIO (CONSIDERACIONES
SOBRE EL PLAN DE GUADALUPE).
Venustiano Carranza,
enarbolando la bandera de la legalidad, proclamó el plan de Guadalupe, que fue
firmado por los principales jefes del movimiento constitucionalista el 26 de
marzo de 1913. "En dicho pían, se desconocían a Victoriano Huerta como
Presidente de la República, a los poderes Legislativo y Judicial de la Federación
y a los gobiernos de los Estados que reconocieran al usurpador, además se
estableció la organización del Ejército Constitucionalista y que se designó a
Carranza, como primer jefe del nuevo ejército hasta que pudiera nombrarse el
nuevo Presidente de la República, cuando triunfara la revolución. Entre los
firmantes del plan figuraron, Jacinto B. Treviño, Lucio Blanco, Agustín Milton,
Cesáreo Castro, Francisco J. Mújica, Jesús Cantú y otros más".
El Plan de Guadalupe, era
sólo un plan político, pues no contenían principios de reforma social y
económica, su único objeto era restablecer el orden Constitucional de la
República, y no fue sino hasta más tarde, al producirse el "cisma
revolucionario" cuando Carranza dio a la lucha un fuerte contenido social
y agrario, que contribuyó decisivamente a dar el triunfo al grupo que él representaba, el Pían de
Guadalupe fue entonces adicionando, como resultado de ciertos eventos
importantes que a continuación mencionaremos.
Existió un gran
descontento, entre zapatistas, villistas, por la actitud de Venustiano
Carranza, Villa lanzó un manifiesto en el cual se desconocía la autoridad del
jefe del Constitucionalismo y lanzaba graves cargos contra su actuación, la
cual no satisfacía los anhelos del pueblo de reformar económica y social mente
al país.
II.3. LA CONVENCION DE AGUASCALIENTES.
Al llegar a México,
Carranza asumió el Poder Ejecutivo; reorganizó su gabinete y considerando que
era necesario contrarrestar los ataques de los jefes revolucionarios, convocó a
una convención que debía celebrarse en la ciudad de México el 1º. de Octubre de
1914, y a la que concurrirían todos los gobernadores y jefes militares del
país, para formular en ella el programa de gobierno conforme al Plan Guadalupe.
Con ese fin de Carranza dispone se diga por escrito a Zapata: "Habiendo
recibido la investidura de Primer Jefe del Ejército Constitucionalista por
delegación de diversos jefes militares que con sujeción al Plan de Guadalupe,
colaboraron conmigo al derrocamiento de la dictadura del General Huerta, no
podría yo abdicar de ese carácter para someterme a la jefatura del general
Zapata, sin desconocer el Plan de Guadalupe para adoptar el de Ayala
Días antes de que se
iniciara la convención en México, Obregón y otros jefes militares partieron
rumbo al norte para invitar otra vez a los jefes Villistas, para que
concurrieran a la convención, sin embargo no lo consiguieron.
"En el mes de
septiembre de 1914, días antes de que tenga lugar la convención convocada por
Carranza, el clima político presenta desgarraduras que inevitablemente conducen
a la ruptura definitiva: desde Chihuahua, Villa desconoce a Carranza como
primer jefe del Ejército Constitucionalista, y propone que entregue el gobierno
interino que ejerce a Fernando Iglesias Calderón a fin de que éste convoque a
elecciones, anuncia también que la División del Norte no concurrirá a la
convención. Al tiempo de que Maytorena desde Sonora secunda a Villa. Por su
parte Carranza, considerando sagrados los cargos que el Constitucionalismo ha
puesto en sus manos, sostienen que sólo la junta convocada -la convención-
puede resolver sobre la renuncia que en ella presentará. Pero Villa y un grupo
de militares de la constelación villista acuerdan celebrar la convención en la
ciudad de Aguascalientes, el día 10 de Octubre: Eulalio Gutiérrez, Pánfilo
Natera, Ernesto Santoscoy, Ramón F. Iturbide, Eugenio Aguirre' Benavides, José
Isabel Robles, Guillermo García Calderón, Martín Triana, y otros más, quienes
toman este acuerdo en Zacatecas."
Ante tal situación Carranza
aceptó que las sesiones continuaran en la ciudad de Aguascalientes en vista de
que los delegados de Villa y Zapata alegaban estar bajo un ambiente de presión
política Carrancista, en la ciudad de México.
El 10 de Octubre se reúne
la Convención en Aguascalientes que se declara soberana. Los delegados
protestan solemnemente cumplir sus acuerdos al estampar sus firmas en la
bandera nacional llevada para el caso por Álvaro Obregón. Villa se presenta al
fin personalmente en la Convención; los delegados Zapatistas -Antonio Díaz Soto
y Gamma y Paulino Martínez- también aunque con el carácter de observadores,
mientras Carranza desde Toluca promete seguir las reformas sociales truncas
durante el gobierno de Madero.
