Universidad Abierta
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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
ARTURO
MARIO ÁVALOS GUZMÁN
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I
ANTECEDENTES DEL
MUNICIPIO EN MÉXICO
Históricos
Socioculturales
CAPITULO II
EL FEDERALISMO EN
MÉXICO TEORÍA Y PRÁCTICA
1. HISTORIA Y
REALIDAD
1.1 Definición
del concepto
1.2 Breve
reseña histórica del federalismo en México
2. El federalismo y
las decisiones públicas
2.1. Federalismo
hacendario
Federalismo y
desarrollo económico
2.3. Federalismo
educativo
2.4. Federalismo y
seguridad pública
2.5. Federalismo y
Ecología
2.6. Federalismo y
salud pública
3. El federalismo y
el municipalismo. El siguiente paso de la democracia
CAPITULO III
El municipio libre en
ZACATECAS
1. La estructura
municipal
1.1. Estructura
de gobierno
1.2. Estructura
administrativa
2. Los recursos
económicos del municipio
2.1. La ley de
ingresos municipal
3. El procesos de
aplicación de los recursos municipales
3.1. El presupuesto
de egresos
3.2. Política
centralista
CAPITULO IV
1. Marco jurídico de
la administración pública municipal
1.1. El
artículo 115 constitucional
1.2. El
municipio libre en la constitución del estado de Zac.
1.3. La
ley orgánica del municipio en Zacatecas.
1.4. Bando
de policía y buen gobierno
1.5. Reglamentos
municipales
CONCLUSIONES
REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
BIBLIOGRAFÍA
INTRODUCCIÓN
El trabajo que aquí se presenta, aspira a señalar en
un primer momento, que la administración pública tiene tareas y compromisos que
la colocan, como profesión, ante responsabilidades sociales que a la fecha no
ha sido suficientemente esclarecidas y que superan el mero ámbito de las tareas
tediosas que cotidianamente desempeña el profesional de esta rama en las oficinas
gubernamentales.
De hecho, el trabajo señalará en repetidas ocasiones
que la administración pública pasa por una imagen de empleados o colaboradores
de la burocracia oficial, cuando que, en realidad, por formación, por ética y
por la capacitación específica el ámbito de desempeño y de responsabilidad
puede ser tan amplio como se quiera.
Señalaremos, unas veces de manera expresa, otras de
manera implícita, que la administración pública tiene que prestar precisamente
el servicio especializado en la administración
de los bienes públicos, de los bienes que deben servir para el beneficio de la
sociedad en su conjunto y hacerlo de la mejor manera.
El concepto de bienes públicos que hacemos nuestro no
se reduce de ninguna manera a bienes de carácter material aunque los incluye.
Por bienes públicos entendemos todo aquello que sirva para mejorar las
condiciones de vida de las personas, pensando por ejemplo en ambientes de
tranquilidad para vivir, en ambientes de seguridad, en la creación de una
atmósfera de confianza en el trabajo, en la autoridad, en la colaboración
intersubjetiva, en fin, concebimos como bien todo aquello que hace de la vida
de los mexicanos una vida digna de ser vivida.
Que la administración pública tenga que ver con éstos
temas, no significa que en principio esté incumpliendo deberes sociales, y por
eso nos vamos en la búsqueda de las circunstancias que a la vez que limitan el
pleno ejercicio de competencias, de capacidades, limitan también el despliegue
hacia universos más amplios de influencia de los profesionales de la
administración pública, y esto es lo que nos conduce a la revisión histórica y
política del sistema de decisiones de México.
Se revisan las condiciones de instauración del régimen
político, el contexto que obligó a adoptar un federalismo mal entendido en la
letra y un centralismo en los hechos, y que durante todo el periodo de vida
independiente ha cuajado en un sistema de toma de decisiones públicas
generalmente alejado del sentir y vivir de los ciudadanos.
La discusión del tema federalista que se hace en este trabajo se tornó una exigencia
profunda en cuanto muchas de las fallas de la administración pública
centralizada tienen como error de origen precisamente la tergiversación histórica
de ese modelo organización de la República.
En tal sentido, se procede a analizar mecanismos,
formas y resultados de las decisiones políticas en distintos sectores de la
vida nacional, en materia de ingresos económicos a través del sistema de
tributación fiscal y en los criterios
injustos de distribución entre los tres niveles de autoridad del sistema
político mexicano.
Se exponen consideraciones sobre las políticas de
desarrollo económico y su desarraigo e insensibilidad respecto a las
potencialidades humanas y naturales de las regiones del país, enfatizando el
nivel municipal que ha sido dejado a su suerte o, en el mejor de los casos, es
el testigo pasivo de proyectos o programas elaborados a distancia física, pero
sobre todo a distancia moral y política del habitante del municipio y de su autoridad
inmediata.
Se analizó el tema educativo, exponiendo cómo esta
función, tan apreciada por la gente, muestra el desgaste propio de un monstruo
sociopolítico en el que los receptores del servicio escasamente pueden influir
en su administración, en su supervisión, en su desempeño, dada la gran madeja
de intereses en juego.
Particularmente en la esfera educativa señalamos el
esfuerzo que, al parecer con cierta seriedad, inició el gobierno de la
república a través del Acuerdo Nacional para la Federalización Educativa de
1992, y los detalles de su aplicación que a la fecha no ha aterrizado en los
municipios, los que siguen siendo ajenos al desempeño de la escuela pública,
así como a los criterios de asignación de maestros, de construcción escolar, o de las necesidades de cobertura
etc.
En igual tesitura, abordamos aquí las circunstancias
en las que se brinda la seguridad pública a la ciudadanía, circunstancias que
por su carácter centralizado en un caso por la federación y en otro por los
ejecutivos estatales, aleja de responsabilidad directa a los cuerpos de
seguridad de los habitantes de colonias, barrios, pueblos, comunidades o
pequeñas ciudades que no gozan de ser capital de estado.
Sobre manera enfatizamos en el tema de la seguridad
pública que este ámbito tiene una función esencial de estado, en la que el
incumplimiento o ineficacia resulta atentatoria incluso contra el Estado mismo,
con letras mayúsculas.
En este punto, se consideró que la administración
pública tiene tareas relevantes que desempeñar, y las que deberá ir ganando,
tanto en lo que se refiere al manejo de recursos humanos, como materiales, de
capacitación y, sobre manera, de formación de una cultura de seguridad pública
consciente de que esta es una función de estado y no el mero trato con
ciudadanos que reclaman seguridad y policías que no sabe de la trascendencia de
su trabajo ni están estimulados para
asumir obligación tan fundamental.
Se abordó el tema de los recursos naturales y el
equilibrio ecológico, así como de las relaciones este y el desarrollo
económico, mostrando cómo los habitantes y, en cierto sentido, los poseedores
de los bienes naturales no poseen el derecho de influir siquiera en la
utilización de estos.
En el aspecto ecológico, consideramos que la autoridad
municipal puede representar el capital organizativo para la integración de
comités de habitantes que determinen los criterios para la conservación de los
recursos naturales, siempre y cuando la federación vaya delegando funciones
legales, recursos financieros, asesoría y sobre todo capacidad de decisión a
los municipios. La administración de los recursos para que estos den viabilidad
al concepto del desarrollo sustentable, pasa por una asunción de
responsabilidad específica en la administración municipal que creemos que los
profesionales de la administración pública pueden brindar con creces, dada una
formación que da a la vez visión de conjunto e instrumentos para la planeación
a largo plazo del desarrollo.
Como corolario de los puntos de vista manifestados a
propósito de las decisiones públicas que se toman desde el centro político de
un sistema pseudofederal, se pone de manera clara que el municipalismo es la
meta de una real democratización del país.
En otros términos, que la federalización auténtica de
México, o la aplicación del nuevo federalismo que propuso el Presidente Zedillo
desde su primer año de gobierno, tendría que concluir en la redistribución del
poder, concretada en la ampliación de facultades legales cuando sea menester a
los estados y municipios, de la dotación de recursos económicos, materiales, de
la asesoría profesional para la elaboración de planes estratégicos de
desarrollo a nivel regional o municipales, y la formación de una cultura donde
la responsabilidad la asuman todos y cada uno de lo mexicanos y se revierta el
lastre de todo esperarlo del gobierno y de cuanto no se logra culpar a este
monstruo del imaginario político que tenemos los mexicanos.
Puesto que nuestro énfasis está en que la
administración pública debe enfocarse a los municipios antes que a la ejecución
centralizada de las decisiones, se
procedió a analizar cómo se encuentra estructurado este nivel de
gobierno, así como la forma en que se integran los cuerpos administrativos del
municipio, las funciones que tienen, las atribuciones legales de que están
investidos y de las que están desposeídos.
De manera complementaria se revisó el proceso de
acopio de recursos económicos del municipio, a partir de la Ley de Ingresos, y
se describe también el proceso de disposición de los mismos a través de los
presupuestos de egresos municipales. Huelga decir que para esta revisión se
tomó como modelo a los municipios del Estado de Zacatecas.
Posteriormente se sigue con un exposición del marco
legal bajo el cual funcionan los municipios del país, particularizando los del
estado de Zacatecas en los que se encuentran figuras jurídicas de un interés
positivo, aunque con las dificultades prácticas para ponerlos en práctica dados
los antecedentes de un federalismo “centralista” que se resiste a compartir el
poder y los recursos con que éste dota
a los gobiernos para procurar la estabilidad social, el desarrollo de los
pueblos, la dicha, en fin, de la gente en condiciones de seguridad, de
tranquilidad, de armonía y de legalidad.
CAPITULO
I
ANTECEDENTES
DEL MUNICIPIO EN MÉXICO
Antecedentes históricos
El municipio mexicano es producto de un desarrollo histórico que se inicia incluso antes
de la llegada de los conquistadores españoles a tierra americana, con el “
calpulli” prehispánico, que era una forma de organización social en la posesión
y uso de la tierra, así como una forma de regulación de las relaciones
productivas y de establecer las jerarquías políticas.
Ese tipo de organización se vio
seriamente afectada cuando se estableció en primer ayuntamiento virreinal en la
Villa Rica de Veracruz el año de 1519, y
con la instalación del primer ayuntamiento metropolitano en Coyoacán en
1521.
El reconocimiento formal de los ayuntamientos habría
de quedar establecido en la Constitución de Cádiz, en la que se estipulaba que
estas entidades territoriales y políticas serían presididas por “alcaldes
mayores, ordinarios, corregidores de acuerdo al número de habitantes y
regidores” (1)
Durante la época colonial, los municipios o
ayuntamientos se caracterizaron por una excesiva dependencia centralizadora, y
por que se asentó el vicio de la venta de regidurías y demás puestos mediante
públicas subastas y no por la elección popular, no obstante que estos representaban la única muestra de
gobierno con la que los pueblos mantenían un contacto cotidiano.
Una vez consumada la independencia de México, en el
Plan de Iguala se reconoció expresamente la existencia de los ayuntamientos,
pero lamentablemente se dejaron intactos los principios centralizadores que
había establecido la Constitución de Cádiz, e igual se procedió en la
Constitución de 1824.
A su vez, la Constitución de 1837, de naturaleza
centralista, sustituyó a los
ayuntamientos por los llamados “ jueces de paz”, pero ratificó la subordinación
de éstos a la autoridad de los prefectos políticos.
En el prolongado gobierno de Porfirio Díaz se
agruparon los ayuntamientos en figuras políticas y en demarcaciones
administrativas a las que se denominó Partido, Distrito, Jefatura o Cantón,
cuyos dirigentes eran los jefes políticos, a quienes se sujetó a la autoridad
de los gobernadores y terminaron dando así la puntilla a la apreciada autonomía
municipal a favor de una mayor centralización del poder político.
La Constitución de 1917 por su parte estableció que la
base de la organización política y de la división del territorio mexicano lo
fuera el municipio libre, que la administración del municipio estaría a cargo
del ayuntamiento y que este debería ser elegido en forma libre y directa por el
pueblo.
En el texto de La Carta Magna de 1917 se declaró
además que el municipio tenía derecho a ejercer su propio presupuesto de gastos
determinado por la legislatura local correspondiente. Esta idea política habría
de ser la directriz que consagrada desde 1917 habría de perdurar hasta 1983
como tal, como idea política sin más; y afirmamos esto porque en los hechos el
municipio mexicano fue mermado paulatina pero permanentemente en su libertad
económica y política, puesto que la federación y los gobiernos de los estados
se adjudicaron prácticamente todo el ámbito de la recaudación de impuestos,
haciendo que el municipio se mantuviese en una dependencia económica casi
absoluta para el ejercicio de sus obligaciones con la comunidad.
En el año de 1983 se procedió a reformar el Artículo 115
Constitucional y se abrieron mayores posibilidades de dar vigencia a los
principios de autonomía para los
ayuntamientos, con mayor libertad para el ejercicio de sus derechos y
obligaciones y mayor capacidad para su gobierno y administración.
Las principales reformas que se aplicaron al Artículo
115 en 1983 podemos decir que son las siguientes:
-
Mientras
que en la Constitución de 1917 ( Art. 115, párrafo III) dice que “ los
municipios serán investidos de personalidad jurídica, en
la reforma de 1983 en cambio enfatiza
que “ los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su
patrimonio conforme a la ley” (2)
-
Respecto
a los ayuntamientos la reforma de 1983 faculta a éstos para que, “de acuerdo
con las bases normativas que establezcan
las legislaturas, expidan los
reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones
“(3)
-
En 1973,
la Constitución en el artículo 115 establece que “ los municipios con el concurso del Estado organizarán y tomarán
a su cargo la administración, funcionamiento, conservación y explotación de sus
servicios públicos”, mientras que con las reformas del año 1983 se delimita que el concurso de los Estados
en la prestación de los servicios públicos por parte de los municipios sólo
tendrá lugar “ cuando así fuere necesario”, es decir, que los municipios ganan
un trecho en cuanto a la autonomía de sus operaciones.. En la misma reforma se
definen los servicios cuya operación compete a la autoridad municipal, y son
los de: a) agua potable y alcantarillado, b) alumbrado público, c) limpia, d)
mercados y centrales de abasto, e) panteones, f) rastro, g) calles, parques y jardines, h) seguridad pública y
tránsito.
Otra modificación al artículo 115 Constitucional
consistió en que los municipios administraran libremente su hacienda, la cual
se integraría “con los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos”, además, se enfatiza con la reforma que los
municipios percibirán las
contribuciones “ incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados
sobre la propiedad inmobiliaria, o sea la recolección de impuestos directamente
ligados a la propiedad urbana ( predial) y traslado de dominio “
Complementariamente es necesario plasmar aquí que en
1983 se legisló en el sentido de que “ los municipios, en los términos de las
leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular,
aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo municipal”, así
como para “ participar en la creación y administración de sus reservas
territoriales” (4)
Estas nuevas facultades reconocidas al municipio
pueden considerarse de alta estima legal, pero a la fecha, y sólo en casos de
excepción no han pasado al terreno de
los hechos. Como ejemplo, aunque sea en el ámbito ecológico, podemos decir que “en el país sólo existen
dos áreas ecológicas protegidas bajo jurisdicción municipal que son El Cielo,
en Tamaulipas y la de Sian-Kaan en Quintana Roo” (5)
Sin embargo, con las modificaciones constitucionales
señaladas, el municipio entró
formalmente en una etapa de mayor libertad política tanto en la elección de sus
autoridades, como en la organización interna y administrativa, así como en una
ampliación de sus funciones y las de
los miembros del ayuntamiento, de las autoridades auxiliares y en la propia
integración de su planta burocrática.
Es justo señalar que las reformas de 1983 se ratificó
la autonomía municipal para la administración de su hacienda con el objeto de
que se de a la tarea de satisfacer sus necesidades y celebrar convenios de
apoyo mutuo con otros municipios.
Estos avances formales en la Constitución representan,
como quiera que sea, un paso adelante porque permiten que el municipio tienda,
potencialmente, a convertirse en un promotor del desarrollo de sus habitantes y
esta sola posibilidad, materializada y en cascada, podría representa la clave
de un crecimiento con justicia para todo el país.
Ciertamente no dejamos de reconocer que los obstáculos
prácticos, políticos y económicos
subsisten, pero las facultades
legales con las que cuenta desde 1983 el municipio mexicano abren expectativas
de reorientación de la gestión municipal.
Otro aspecto proveniente de las reformas de 1983 al
Artículo 115 Constitucional que merece ser reconsiderado, es la ampliación del
margen de actuación política de los ayuntamientos para dictar sus propios
bandos de policía y buen gobierno, así como las circulares y reglamentos necesarios
para aplicación.
Digámoslo de una buena vez, el camino de la democracia
hacia el que se dirige la organización política de México, no tiene vereda que
evada su paso por la participación social, y esta se da precisamente en la
célula política representada por todos los municipios de México. De tal manera,
la creciente democratización tiene un punto de llegada y ese es el del
resurgimiento, revaloración y
participación de los ayuntamientos municipales.
Antecedentes Socioculturales
El Ayuntamiento como el órgano de gobierno más cercano
a los habitantes de las poblaciones municipales de México, representa con
elevada frecuencia quizás la única autoridad al alcance de todos. El contacto
de la población con el gobierno, en la gran mayoría de los casos pasa
por los ayuntamientos municipales de México. Ahí su importancia política, ahí
su trascendencia sociocultural, ahí el reto de una refuncionalización que haga
de este nivel de autoridad la fuente primaria de confianza de la sociedad
derivada de una eficiencia y honestidad públicas.
Sin embargo, el ayuntamiento mexicano, el municipio
libre, tiene más de
retos que de realizaciones y hacia allá deben apuntalarse medidas y acciones de corto,
mediano y largo plazo en la instauración de la nueva democracia mexicana. Esos
retos no son pocos, y tampoco sencillos.
En 1995 el Centro Nacional de Desarrollo Municipal
(CEDEMUN) dependiente de la Secretaría de Gobernación del Gobierno de la
República y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, dieron
cuenta de los resultados que arrojó un estudio sobre la capacidad institucional
de los municipios de todo el país.
Se entrevistó a dos mil trescientos noventa y cinco
alcaldes que para entonces gobernaban sus respectivos municipios, a fin de
obtener un perfil sociodemográfico y cultural. Estos fueron los datos.
Se encontró que el 96% de los alcaldes pertenecen al
género masculino. Que en promedio tienen cuarenta y cuatro años de edad. Del
total nacional de los alcaldes 8.6% no tenían ningún nivel de escolaridad; 24%
sólo habían cursado la primaria; 11% solamente había terminado la secundaria;
5% estudió en alguna escuela comercial o técnica; 11% había estudiado hasta el
bachillerato y el 39% había obtenido un grado de educación superior
universitaria.
Estos datos ponen a la luz un cierto tipo de
limitaciones con las que se tiene que tomar en cuenta cuando se piensa en las
posibilidades de desarrollo de los municipios a partir de sus órganos de
gobierno y de administración.
Ahora bien, el panorama puede haberse modificado en
algún sentido desde ese año de 1995, aunque por el peso cuantitativo y las
circunstancias políticas y económicas del país en lo general seguramente los
datos sirven aún como una base útil en la apreciación de los retos de la
administración municipal.
El problema reflejado en dicho estudio no es todo el
problema. Considérese que la vía de acceso a los ayuntamientos, para el caso de
los alcaldes, pero también de los síndicos y regidores es la participación
partidista, y que los partidos, según lo indican sus propios voceros, no se
hacen cargo de dicha problemática y por lo mismo no se vislumbra por ahí un
indicio de superación.
Ante los datos señalados, Pedro Centeno, entonces
Secretario de Asuntos Municipales del Partido de la Revolución Democrática para
municipios rurales, señaló que si bien “ los aspirantes no cumplen con altos
niveles académicos, son líderes naturales honorables, con representatividad y
autoridad moral”, dejando entrever que con ello puede subsanarse el déficit de
capacitación que se requiere para hacerse cargo de la administración pública
municipal.
El mismo dirigente político consideró que si bien los alcaldes perredistas no tienen
altos niveles educativos, en cambio “ gobiernan con sentido común y conocen los
problemas de la comunidad”. Por otra parte, admitió que en el P.R.D. existe una
contradicción, consistente en que con frecuencia “ el candidato que puede ganar
una elección, no es el más preparado pero sí es el más popular”, y por ello se
les enseña a los alcaldes triunfadores a elaborar planes de desarrollo
municipal y a ubicar prioridades, así como lecciones de instrucción
administrativa, y se les recomienda que para remediar sus carencias académicas
personales se rodeen de abogados, contadores, ingenieros y arquitectos.
Si bien lo anterior puede ser una respuesta a un
problema inmediato, es muy relativa la confianza que generan esas respuestas,
pues tratándose de partidos, suele darse por real lo que sólo es retórica, y en
ese sentido señala el arquitecto Abel Guerra que “ en poblaciones de 2 o 3 mil
habitantes, los alcaldes ganan aproximadamente mil pesos mensuales, y un
profesionista no aceptaría ese sueldo, por eso no se puede exigir demasiado”.
En otro tenor, el déficit de escolaridad de los
alcaldes mexicanos, no debe verse como una limitación asignable a los alcaldes
cuya extracción sea de un solo partido; este fenómeno se presente
independientemente del partido del que surjan los alcaldes del país, es decir
que se trata de un problema de tipo genérico.
Para otro dirigente político perredista, Jorge de la
Vega, Presidente Municipal de Texcoco y quien preside la Asociación de
Autoridades Locales de México, con 286 miembros alcaldes de dicho partido, la
preocupación mayor no es la falta de una formación académica sólida sino la
escasa experiencia de los ediles.
En el caso del Partido Acción Nacional, que de acuerdo
con el estudio que aquí se comenta en 1995 tenía 287 alcaldes municipales, Ana Rosa Payán, Secretaria de Asuntos
Gubernamentales, sostiene que el problema
del bajo nivel de escolaridad es preocupante pues “ mientras menor sea su
instrucción, aumenta la dificultad en el manejo de recursos o se convierte en
presa fácil para los corruptos”, y reconoce también que el “líder natural no es
necesariamente el más preparado”.
En la misma temática el arquitecto Abel Guerra
Garza, Presidente Municipal de
Escobedo, Nuevo León, y Presidente de la Federación Nacional de Municipios de
México, integrado fundamentalmente por
alcaldes de filiación priísta, expresa que el problema de fondo en el municipio
es que la ley mexicana está diseñada para las grandes ciudades, y que “ la Ley
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos impide que laboren
cerca de los funcionarios públicos familiares hasta cuarto grado, pero sucede
que en una población de diez mil habitantes todos son parientes y se debería
construir una tipología municipal “ (6)
Una de las respuestas institucionales a la poca
capacitación académica de los alcaldes la dio el Instituto Nacional de Desarrollo
Social (INDESOL), dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social, al
implementar programas de capacitación municipal en áreas como administración
municipal, nuevo federalismo, actuación en situaciones de desastres naturales y
prevención de riesgos entre otros.
Para el presidente del Instituto (Indesol), Arturo
Blancas Espejo, es alarmante que 70% de los municipios no cuente con áreas de
planeación y desarrollo y que los servicios que cubren los municipios se
limiten “ a los de agua potable, seguridad, recolección de basura y alumbrado
público”, y que apenas un “ 38% de los municipios cuente con un plan de
desarrollo urbano” y que 60% “ no había tenido previamente ninguna relación con
la administración pública”. (7)
Raúl Olmedo, autor de El Desafío Municipal, que es uno
de los primeros estudios realizados sobre los municipios del país, señala que
en cuando a la capacitación que los partidos políticos ofrecen a sus alcaldes “
ocurre lo mismo que con las estadísticas: la capacitación se adapta a los criterios
gubernamentales”, y “ sólo les enseñan a hacer eficiente su pequeño aparato
administrativo”, cuando lo que deberían hacer es “estar organizando al pueblo o
perfeccionando sus organizaciones para que se valga por sí mismo“.
Y no es que Olmedo se oponga a la capacitación de los
alcaldes, pero se lamenta de que la capacitación administrativa no se subordine
a la capacitación política, “ la que enseña a ejercer el poder”.
Respecto a los niveles de ingreso familiar de los
alcaldes, siguiendo el estudio en cuestión, 15% de los alcaldes obtenía d 0 a 1
salario mínimo; 10% 1 a 3 salarios; 9% de 3 a 5 salarios; 10% de 5 a 7
salarios; 15% de 7 a 10 salarios, y sólo el 39% recibía más de 10 salarios
mínimos.
Por otra parte, el estudio reveló que además de trabajar
como presidentes de su municipio, el 50 de los alcaldes realizaba otras
actividades remuneradas. “ De ese porcentaje 42% de los alcaldes era dueño de
algún negocio; 40% ejercía alguna práctica independiente y12% trabajaba en otro organismo de gobierno. (8)
Como puede apreciarse con los datos anteriores, los
ingresos de los alcaldes van de los mil a los diez mil pesos como máximo, lo
que abona a que se presenten ilícitos, y los casos excepcionales de alcaldes
bien remunerados confirman la regla de los bajos salarios antes que
contradecirla.
Ese es el contexto sociocultural,
ligado a determinantes económicas, con el que se dibuja el panorama de los
obstáculos y las posibilidades de refuncionalización del municipio mexicano a
partir de las condiciones subjetivas de los propios alcaldes. Ignorar estas
determinantes ha hecho que los programas de desarrollo cuyo lugar natural de
aterrizaje es el municipio topen con la cuasimposibilidad de su aplicación.
CAPITULO II
EL FEDERALISMO EN MEXICO. Teoría y Práctica
1. Historia y Realidad
1.1
Definición
del federalismo
“ El Federalismo es un sistema político y de gobierno
basado en el reparto del poder y las competencias entre una entidad estatal
central y otras que voluntariamente se subordinan a este, guardándose márgenes
variables de actuación. Se aplica
también el concepto de federalismo al sistema en el que varios estados
que, rigiéndose cada uno por leyes propias, están sujetos en ciertos casos a
las decisiones de un gobierno central” (9)
Podemos decir que el federalismo surge propiamente de
la unión de entidades con el objeto de conformar una república representativa,
democrática, federal y soberana, enfatizando siempre que esta, la soberanía
reside originalmente en el pueblo.
En México se viene dando desde principios de los años
noventa una renovada polémica acerca del tema federalista. Así es como se ha
acuñado el concepto adjetivado de nuevo federalismo, el cual pretendería una
redistribución de recursos, facultades y atribuciones a favor de las entidades
federativas, y tendiente a una paulatina descentralización de la toma de
decisiones.
El nuevo federalismo, como parte del discurso del
sexenio 1994-2000 encabezado por el Presidente Ernesto Zedillo pretendería “
crear mayores espacios de participación política en los estados, donde el
conjunto de comunidades contribuya más a la búsqueda y aplicación de soluciones
eficaces a los problemas de la propia entidad y de sus comunidades, teniendo
como propósito fundamental que tanto los estados como los municipios cuenten
con atribuciones más amplias para poder llevar a cabo los programas
prioritarios de desarrollo y, como consecuencia, exista una mejor distribución
de recursos entre los entes gubernamentales” (10)
1.2
Reseña
histórica del federalismo en México.
El federalismo no es nuevo en México. Desde el inicio
de la vida independiente de México los mexicanos comenzaron a plantear la
necesidad de encontrar un modelo de gobierno que permitiera dotar de autonomía
y capacidad de decisión a las entidades
componentes del nuevo país para su régimen interno. El federalismo fue la
respuesta, pero su implantación habría de costar grandes sacrificios.
Con todo y su implantación en los textos
constitucionales sucesivos, en la realidad lo que se dio fue un modelo de
relaciones institucionales centralizado, que desde su origen se dio a la tarea
de dotar de facultades administrativas, financieras, jurídicas, políticas,
económicas y militares al gobierno federal en detrimento de las entidades.
Muchas de esas facultades fueron convenientemente
plasmadas en la legislación, pero muchas otras se mantuvieron en el nivel de
los poderes discrecionales del ejecutivo federal. A partir de la consumación de
la independencia, en 1821, los liberales mexicanos otearon el horizonte del
mundo en busca de un modelo de organización que permitiera poner orden en la
casa y organizar a la nación de manera autónoma y soberana.
La cercanía geográfica de los Estados Unidos y el
contacto con sus ensayos políticos hizo aparecer al modelo federal norteamericano
como el más adecuado para aplicar en la Nación Mexicana. Una traducción de la
constitución del vecino del norte habría de servir de modelo para aplicar en
México, ignorando lo que hoy nos parece obvio: las enormes diferencias de
origen, de tradición y de circunstancia que había entre ambas naciones.
Sirva el siguiente ejemplo. La adopción del
federalismo en Norteamérica tuvo como objetivo unir a las trece colonias cuya
vida había transcurrido de manera independiente unas respecto a las otras. En
México, las entidades en cambio habían tenido una trayectoria política
diferente, todas ellas formando parte de una sola colonia a saber la Nueva
España.
Acá el federalismo se adoptó, pues, para reconocerle a
las entidades una autonomía que nunca, en trescientos años de vida colonial
había tenido. Esto es, que el federalismo se adoptó exactamente para lo
contrario de lo que lo había acuñado los dirigentes políticos de los Estados
Unidos.
En la nueva Nación Mexicana el federalismo se adoptó,
consciente o inconscientemente, para dividir lo que estaba unido; en tanto que
los Estados Unidos lo adoptaron para unir lo que existía dividido.
Esta es quizás la mayor paradoja de la historia
política de México y que explica una buena porción de los conflictos internos
que se han vivido durante los cerca de doscientos años de vida independiente.
Las secuelas de una adopción semejante no han terminado, porque si consideramos
que “ en un estado federal tanto lo
órganos centrales de la federación como los estados miembros ejercen el poder
del Estado, y que la característica del estado federal consiste en que las
competencias, en conjunto, están repartidas entre los órganos centrales y los
demás miembros, de tal forma que no exista un dualismo, que ni los primeros ni
lo segundos posean para sí la supremacía” (11)
y que este proceso aún se presenta más como un anhelo nacional que como una práctica cotidiana.
Esto nos permite valorar tanto el tamaño del reto
federalista adoptado el siglo XIX como los esfuerzos sociales que todavía se
necesitan para cumplir con el elevado costo de un error histórico que desde el
primer momento chocó con la realidad de entonces y la realidad actual.
Para adecuarnos al molde o modelo federal, todavía es
preciso seguir modificando la realidad de nuestra vida política, y este es un
imperativo para la democratización en amplias zonas del espectro sociopolítico
del país. Un espectro legal federalista y una práctica política centralista,
este es el resultado de nuestra evolución política en la que los imperativos de
la realidad se impusieron a los imperativos del deseo, del suelo, del ideal
despegado de la terrenalidad política.
Afortunadamente, hoy no es necesario que nadie se
corte el cuello para encontrar mexicanos que sepan lo que el modelo federalista
implica y los esfuerzos necesarios para
su implantación real, como en su momento tuvo que ofrecer Fray Servando Teresa
de Mier a quienes pugnaban por lo que absolutamente desconocían.
2. El Federalismo y las Decisiones
Públicas.
El federalismo, la forma de organización política
federal, es la que Constitucionalmente impera para la nación mexicana. Así
pues, real o sólo formal, el hecho es que las decisiones públicas se toman bajo
una figura jurídico-política que las legitima y da sentido y que es precisamente
la del federalismo.
En seguida pasamos a ver el tenor que asumen dichas
decisiones en algunos de los rubros de la administración pública.
2.1. El Federalismo Hacendario
La esencia del federalismo mexicano está en la
división de los niveles de gobierno, cada nivel con atribuciones propias y con
mayor o menor grado de especificidad. Sin embargo, la configuración de la
federación mexicana hizo necesario preservar la conciencia de la nacionalidad
antes que la propia capacidad de las regiones para mantener el sentido de
pertenencia y la autosuficiencia, circunstancia que aún prevalece pese a que
las condiciones históricas que hicieron necesario el centralismo de facto han
desaparecido y hoy el nacionalismo cultural hace innecesario mantener la exagerada
dependencia de los municipios respecto a los gobiernos estatales y nacional.
Hoy el nuevo federalismo acuñado para dar un paso
adelante en la autonomía y el grado de autodeterminación de las regiones y
municipios exige que “ el conjunto de medidas que se planee instrumentar debe
determinar un cambio en las posibilidades de desarrollo, tanto regional como
sectorial, que tenga como consecuencia la relocalización de la actividad
productiva a lo largo y ancho del territorio nacional, resguardando todos los principios
del federalismo y de su forma de gobierno y un municipio libre, que sea la base
de una sana relación comunitaria” (12 ).
Para el Senador Carlos Sales Gutiérrez, experto en
asuntos hacendarios, los problemas estructurales más relevantes de nuestro federalismo
económico consisten en:
-
“ Una
política económica diseñada e instrumentada centralmente, sin participación de
los gobiernos locales” (13), situación que se
muestra con toda evidencia en lo
que se refiere a las políticas tributarias y de gasto público, en el mismo
sistema de recaudación y, particularmente, en los impuestos coordinados o de
aquellos que integran la recaudación federal participable a los estados.
-
En “la falta de una política de desarrollo
regional que situé a los gobiernos estatal y municipales como protagonistas en
las determinaciones de prioridades y en la fijación de los niveles de inversión
así como, en general, en la asignación del gasto público”(14); también se
denota el centralismo económico, antítesis de nuestro federalismo legal.
-
En una “
excesiva concentración de competencias y funciones en el nivel federal”,
acompañada de una gran “ debilidad fiscal y financiera de los gobiernos estatal
y municipal frente al gobierno federal, consecuencia de una inapropiada
distribución de los recursos fiscales y financieros nacionales” (15 )
-
En una
dependencia casi absoluta de los estados y municipios de un solo rubro de
ingresos que son las participaciones federales, casi siempre insuficientes,
acompañada de limitaciones para que puedan contar con fuentes impositivas y
recursos propios para solventar sus necesidades.
-
Finalmente,
destaca la carencia de un sistema de coordinación en materia de gasto y crédito
público que garantice la planeación y racionalización nacional de los
presupuestos.
Para este analista político o político analista de nuestro sistema económico, el diagnóstico de los problemas estructurales de nuestro federalismo no tiene porque llevar a soluciones que disminuyan las capacidades de dirección y conducción económica global de la autoridad federal, sino para apuntar a la búsqueda creativa de “ un sano equilibrio , difícil pero posible si cuenta con la buena voluntad de las partes, que eliminando protagonismos se fortalezca el federalismo implicando la transferencia a los estados y municipios de recursos acordes a sus particularidades y dotarlos de la capacidad para resolver sus necesidades a través de ejercicio cabal y responsable de las potestades que les corresponden, teniendo como base el equilibrio de poderes, instancias y competencias “ (16 ).
Sales Gutiérrez expone que esta concreción
federalista, esta reordenación de nuestro federalismo sui géneris, debe hacerse
“de manera paulatina pero firme, determinada por consenso, reconociendo que son
los estados y municipios quienes al estar más cerca de la ciudadanía conocen
mejor sus necesidades de servicio y, sobre todo, las oportunidades de
desarrollo local. “ (17 )
Estos elementos de juicio nos parecen justos,
razonables y de aplicación inmediata. Pero es necesario precaverse de que al
centralismo desde el poder central con frecuencia lo siguen los centralismos
desde los gobiernos de los estados que a veces lo superan en la sujeción a los
gobiernos municipales, factor que tiene que ser tomado en cuenta cuando, más
tarde o más temprano, la ola de democratización llegue a los municipios, pues bien podría ocurrir que para
combatir el centralismo del gobierno federal este carácter se distribuyera en
el centralismo de treinta y dos gobiernos estatales con lo que bien poco se estaría
abonando a la democratización de la vida nacional en el seno mismo de la
comunidad política por definición constitucional que es el municipio.
En el panorama del nuevo federalismo postulado por
Ernesto Zedillo en 1994, fue la Cámara de Senadores vigente en ese año la que
propuso modificaciones legislativas al respecto de las cuales en seguida
enumeramos algunas:
1. Que las entidades federativas puedan opinar con
oportunidad respecto al diseño de la política económica, particularmente sobre
la tributación y el gasto público así como respecto al sistema de coordinación
fiscal.
2. Que se redistribuyan en los tres niveles de gobierno las responsabilidades de gobierno, administrativas y políticas, estableciendo facultades tributarias propias y autónomas y una nueva relación en el gasto público.
3. Que se delimiten las funciones,
potestades y competencias para una mayor transparencia en la aplicación de
recursos y para facilitar la programación y presupuestación de las actividades
públicas.
4. Reconocer la capacidad de autogestión de los
gobiernos locales respetando sus decisiones y apoyando la satisfacción de
necesidades, lo que impactaría de una manera harto deseable en el ejercicio del
poder público.
5. Atender al potencial fiscal y económico de cada entidad.
6. Garantizar ingresos adicionales para los municipios
y entidades con mayores rezagos, a cargo de los ingresos federales y no de los
mismos estados.
7. Entrar en una etapa de redistribución de los
ingresos nacionales, atendiendo a los criterios de marginación y a los de la
descentralización y redistribución de potestades y competencias.
8. Determinar con mayor precisión jurídica las
responsabilidades de los servicios públicos de cada nivel de gobierno, con base
en criterios de eficiencia económica y social,
ponderando la dimensión espacial, los costos y beneficios y los recursos
económicos y administrativos con que se cuenta en cada nivel de autoridad.
9. Reasignar el gasto público federal con criterios regionales, considerando las
desigualdades existentes y su agravamiento con la apertura económica del país
respecto al exterior.
Las propuestas reseñadas, se presentaron en la Cámara
de Senadores que concluiría su periodo de ejercicio en septiembre del año 2000.
A la luz de los acontecimientos, hoy podemos afirmar que dichas sugerencias no
pasaron la prueba de la antidemagogia y el horizonte de nuestro federalismo
económico poco ha avanzado, no ya en
los hechos, pues ni siquiera en la legislación.
Los ciudadanos de México conocen las grandes necesidades
del país, las obligaciones del gobierno federal y los recursos que necesita
para cumplirlas, pero conocen mucho más, porque las sufren, las necesidades de
sus comunidades y municipios que son las que vive cada familia en cada rincón
del país. Esas, lamentablemente, al parecer no son igualmente conocidas por el
funcionariado federal o, si lo son, peor porque poco se opera para atenderlas.
Hoy, a la luz del decoro de un nuevo siglo, es federalismo tal cual se practica
es incompatible con la penuria de los municipios y de los estados.
Para el Lic. José Luis Flores “ el municipio no será libre ni autónomo
mientras apenas tenga para atender los servicios más elementales y no pueda
decidir su desarrollo económico con sus recursos naturales y con las potencialidades
de sus ciudadanos, ya que el municipio actual está condenado a ser un simple
gestor de necesidades, lo que equivale a andar tocando puertas en dependencias
estatales o federales” (18)
2.2 Federalismo y Desarrollo Económico
El federalismo actual no responde a las necesidades de
desarrollo de México y este es un dato que surge a la luz de los resultados
magros de la economía bajo una determinada perspectiva, que no es otra que la
consideración de que todo esfuerzo productivo tiene como fin la satisfacción,
en condiciones de dignidad, de las necesidades materiales de los ciudadanos de
todas las edades y condiciones.
En el punto de partida de las políticas de desarrollo
económico, “el hombre debe ser el
principio y fin del quehacer gubernamental. Su bienestar y su progreso moral,
intelectual, económico y cultural, es la piedra de toque sobre la que debe
construirse, cotidianamente el proyecto, siempre inacabado, de mejoramiento de
las condiciones de vida de todos y cada uno de los hombres y mujeres de un
pueblo” ( 19 )
De acuerdo con Montemayor, para incrementar la
eficacia del modelo económico nacional
sobre bases sustentables, requiere no sólo que la planeación económica
sea correcta técnicamente, sino que las vías de su ejecución y los medios
aplicados sean también socialmente viables, y esto se logra cuando se hace
participar en ello a todos o la mayoría de los ciudadanos.
El exgobernador de Coahuila, hoy Director General de
Pemex, afirmaba en 1994 que
“cada región,
cada país, cada espacio geográfico que presente características similares en lo
económico requiere que su capacidad productiva sea estimulada al máximo, lo que
sólo puede hacerse a partir de una organización integral en la que cada esfera
de autoridad cumpla su parte con eficiencia...” ( 20 )
Los planteamientos anteriores remiten, sin sombra de
duda, a un replanteamiento de las relaciones entre los tres niveles de
gobierno, lo que equivale a un reconocimiento de que, también en la planeación
del desarrollo económico nacional algo notoriamente disfuncional le ocurre al
federalismo mexicano, porque está desperdigando esfuerzos, potencialidades y
recursos al operar exactamente en el
sentido contrario de cualquier definición
federalista.
Escuchar la voz de las regiones del país, analizar las
condiciones de oportunidad que necesitan, porque sus capacidades productivas
son diferentes y desiguales sus niveles de tecnificación, porque las
necesidades de comercialización, si bien están ligadas a la producción,
demandan atención especial, por eso es
que “ no es posible encajonar en un
solo macroproyecto económico situaciones tan diferenciadas”; antes bien lo sano
política y económicamente en un país es “ saber atender a las peticiones que
por distintos medios y recursos los ciudadanos hacen llegar a las autoridades y
responder con los recursos que le den viabilidad a los proyectos particulares,
regionales, municipales, sectoriales en los órdenes agropecuarios, comerciales,
industriales, crediticios etc.” ( 21 )
En el dilema de reformulación de las relaciones
federativas entre los tres miembros globales, municipios, estados y federación,
a efecto de una planeación del desarrollo económico que, efectivamente, tenga
como telón de fondo a la federación ( es decir a los miembros federados,
municipios y estados, pero sobre todo
municipios) y no al gobierno central, no basta, e incluso resulta absolutamente
insuficiente, la revisión del sistema fiscal de participaciones, lo que se
tiene que revisar es el esquema de ingresos y gastos para que cada región, cada
municipio pueda contar con el mayor monto de recursos financieros y así operar
los programas que respondan a sus propias capacidades de producción y
redistribución de la riqueza.
Resulta absurdo un federalismo económico en el que la
mayor parte de sus miembros viven en la penuria, en el que los recursos propios
de cada municipio no cubren mínimamente el costo de los propios gobiernos, y
con frecuencia tampoco la prestación de los servicios públicos municipales , lo
que hace depender una vez más a los municipios de los gobiernos estatales.
Conviene notar que en la reformulación del nuevo federalismo no se tra