INTRODUCCIÓN:
Aceptando la idea de que el
Estado capitalista debe tratar de cumplir las dos funciones básicas y a menudo
contradictorias, de acumulación y de legitimación, significa que tiene que
tratar de mantener o de crear las condiciones en que sea posible una
acumulación de capital rentable, y también debe tratar de mantener o de crear
las condiciones de armonía social. Un
Estado capitalista, que abiertamente usa su fuerza coercitiva para ayudar a que
una clase acumule capital a expensas de las otras, pierde su legitimidad y, por
consiguiente, socava las bases de su lealtad y apoyo.
Durante las tres décadas
siguientes al final de la Segunda Guerra Mundial, el modelo de Estado benefactor, aplicable a una
veintena de países, funcionó. La
legitimidad del sistema quedaba garantizada tanto por los indicadores del
ejercicio del voto regular por parte de las mayorías de las poblaciones, como
por su implícita aceptación mediante múltiples aspectos de la vida cotidiana,
que iban desde la actividad asociativa, la libre circulación de ideas y los
valores predominantes. En cuanto a la
eficacia del sistema, este mostró un elevado grado de eficiencia por el
mantenimiento de altas tasas de crecimiento económico, por la ampliación de las
clases medias y por la extensión de servicios sociales generalizados. Dentro de este modelo, el elemento que
aparecía como clave era el Estado. El
gobierno contaba con la legitimidad suficiente para llevar a cabo una política
que culminara las expectativas de los ciudadanos sustrayendo recursos de la
propia sociedad mediante la política fiscal.
La complejidad de una operación así, hacía que <antes de que se
percibieran los efectos de la primera gran crisis que afectó a este modelo>
se debatiera la necesidad de establecer un sistema de contabilidad social, que
contuviera "presupuestos de ejecución" en varias áreas, para servir
como criterios que indicaran cómo iban las cosas.
Pero también se encontraba
la dificultad de poner en marcha cualquier tipo de plan que detuviera el
crecimiento del Estado del bienestar en favor de la productividad del sector
privado de la economía, que se introducía en el sistema político a través de
los grupos de presión. De este modo, el interrogante surgía por partida doble
en la relación entre lo público y lo privado, y en la contradicción existente
entre una sociedad que abogaba por los beneficios del Estado de bienestar, pero
que exigía al gobierno mayor rigor en el gasto y menor presión impositiva; Por consiguiente, aparecían fuertes
contradicciones entre legitimidad y eficacia que enturbiaban su idealizado
equilibrio.
En las últimas décadas, los
procesos económicos, sociales y políticos eran coordinados mediante una matriz
centrada en el Estado. Esa concepción
implicaba una doble dependencia en las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil. Entraron al escenario actores
sociales como los obreros industriales, los burócratas estatales o los miembros
de la clase media; todos, formaban parte del desarrollo urbano-industrial pero
dependientes del Estado para la satisfacción de sus demandas y aspiraciones. El
populismo no fue la única fórmula política surgida bajo el modelo de
"desarrollo hacia adentro", aunque hay que reconocer que fue la más
importante. Todas las soluciones políticas
a una situación económica y social más compleja tenían en común el énfasis en
una tendencia omnipresente a la intervención estatal en todas las esferas de la
vida económica, social, política y cultural. El Estado pasó a ser un "Estado desarrollista", que no
sólo aportaba la mayor parte de la estructura de soporte del proceso de
desarrollo sino que extendía su poder e
influencia hasta las propias áreas que lo afectaban. Fue así que la acción estatal llegó a incluir, además de las
áreas básicas referentes a la continuidad, el orden interno y las relaciones
externas del sistema social; esto es, un número cada vez mayor de
intervenciones en: el campo del desarrollo educacional, tecnológico y
científico; el campo de las políticas sociales, incluyendo niveles de vida,
servicios sociales y de seguridad social, niveles de ingreso, salarios y
jornales, niveles de empleo, funcionamiento del mercado de trabajo, poder
adquisitivo de la población, formación de la fuerza de trabajo; el campo de las
políticas financieras, incluyendo crédito, cuestiones monetarias (emisión,
devaluación, tasas de cambio), asuntos fiscales (exenciones, concesiones,
impuestos), presupuestos, gasto público (subsidios); el campo de la política
económica, incluyendo presupuestos, inversiones públicas, políticas acerca de
la producción de bienes y servicios, políticas referentes a la compra y venta
de bienes y servicios, nacionalización, privatización, transnacionalización; el
campo de la política legal, incluyendo conciliación y arbitraje, justicia legal
(civil y penal), sanciones y represión; el campo de la legitimación cultural e
ideológica.
Sin embargo, en los últimos
quince años el Estado y sus actividades en la economía y la sociedad se han
derrumbado, ante una andanada de críticas acerca de su papel
desarrollista. Diversos gobiernos,
fuertemente presionado por organizaciones multilaterales emprendieron programas
de reestructuración radicales en las actividades estatales: recortaron
instituciones oficiales, despidieron a grandes cantidades de funcionarios, y la
intervención estatal se redujo mucho a favor de la operación de las fuerzas del
mercado. En algunos casos hubo incluso vandalismo contra el Estado, que perdió
capacidad vital de creación de política.
En México, varias generaciones
nos educamos en el esquema de que una mayor presencia del Estado era
considerada como sinónimo de una mayor justicia social. Durante muchos años,
cuando fue necesario promover la industrialización del país, el Estado creó
empresas y entidades públicas para canalizar recursos y subsidios. Compró
compañías que se encontraban en dificultades financieras para salvar empleos y
apoyar la producción. Nuestra falla
radicó en la idea de que el Estado, por
sí solo, tenía que proveer todo, sin respeto a las iniciativas y creatividad de
los individuos y de la sociedad civil. A partir de la evidencia proporcionada
por más de un cuarto de siglo de crisis, ahora podemos decir que estas no
fueron siempre las mejores decisiones. Sabemos que un Estado grande no es siempre
un Estado más capaz. En realidad en el caso de México un Estado más grande
significó la reducción de su eficiencia para responder a las necesidades
sociales y finalmente resultó en un Estado más débil.
Las políticas de
globalización han constituido un desafío al que hasta ahora los intelectuales
no han sabido responder con claridad.
América Latina vive un momento crucial, porque los gobiernos de la mayor
parte de los países del continente, siguiendo los lineamientos del FMI, están
profundizando las políticas económicas neoliberales de manera tal que ello
entraña un empobrecimiento de las mayorías y un proceso de reconversión de los
Estados nacionales; y, ante estas redefiniciones de importancia histórica, el
primer reto intelectual tendría que ser el de determinar las dimensiones del
cambio que se está produciendo, no sólo en las estructuras sociales y
económicas sino en la naturaleza misma de los regímenes, a fin de explicar las
dimensiones de estas políticas y sus consecuencias, en particular por una
razón: porque los teóricos de la globalización pretenden que esta es
irreversible y que el neoliberalismo llegó para quedarse. Ello supone, por lo mismo, plantear de nuevo
y en otros términos los problemas del Estado y de la democracia; porque las
nuevas políticas no hubieran sido posibles, desde luego, de no existir
condiciones políticas para ello, como ha sido evidente en el caso de América
Latina.
El neoliberalismo es una
doctrina que ha sustentado una verdadera guerra económica contra la mayoría de la
población que son los asalariados. Las políticas del
"neoliberalismo", decididas por los centros de poder financiero
trasnacional, y que han sido bautizadas como de "la globalización",
pretenden alcanzar la "eficiencia económica", escudándose en nociones
tan vagas como la de "la modernidad" o la de "la sociedad
tolerante", pero en América Latina
han logrado precisamente todo lo contrario de lo que muchos de sus teóricos
pretenden, y las cifras están ahí para probarlo: una concentración sin
precedentes de la riqueza, el empobrecimiento y el desempleo o el subempleo de
la mayoría de la población económicamente activa. En México, por ejemplo, tras
las experiencias neoliberales de los gobiernos de De la Madrid
<1982-1988>, de Salinas <1988-1994> y de Zedillo <1994-2000.>
en donde el nivel de vida es inferior al que se tenía en 1973, según se
reconoce en los medios académicos norteamericanos, y ello luego de que el
Estado vendió cientos de empresas públicas, obedeciendo ciegamente los dictados
del FMI y del Banco Mundial.
El presente trabajo de
investigación, parte de conocimientos
empíricos y académicos del suscrito, y está sustentado en la visión y las
teorías de diversos especialistas de la materia, que han contribuido con sus artículos
y obras escritas para el
fortalecimiento de nuestro acervo sobre el tema. El trabajo está estructurado
por la Introducción, la Hipótesis, y se divide en tres capítulos que analizan
sinópticamente al Estado, a la economía del Estado mexicano posrevolucionario y
a la crisis del capitalismo en México;
así también, se plantea la
propuesta a la problemática analizada en el apartado Sugerencias y
Recomendaciones; finalmente, se incluyen las Conclusiones y la Bibliografía
relativa.
HIPÓTESIS
El Estado representa un
mecanismo para la articulación de relaciones sociales dentro de una estructura
compleja de relaciones de poder que pueden ser congruentes entre sí, en unas
ocasiones, y contradictorias en otras.
El resultado de esto son variaciones considerables en la relación entre
el Estado y la sociedad civil, y la situación se complica aún más por la
constante presencia de fuertes presiones internacionales sobre los estados
latinoamericanos.
El Estado en América Latina
se caracteriza por su "falta de responsabilidad", su "naturaleza
no democrática" y su "incapacidad" para realizar las tareas que
se esperan de una burocracia que opere en forma responsable. La naturaleza está
directamente asociada con el ya mencionado legado histórico del patrimonialismo
y los patrones históricos relacionados con él, que establecieron una práctica
política por medio de la cual se introdujeron en el Estado intereses
particularistas. El constitucionalismo actuaba como una fachada detrás de la
cual proseguían las prácticas tradicionales relacionadas con los intereses
particulares. Las constituciones
contenían algunos elementos ilustrados copiados de la constitución
estadounidense y de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
francesa. Sin embargo, el modelo del
Estado napoleónico era una fuente de inspiración más práctica, y resultaba
congruente con las tendencias autoritarias, centralistas y jerárquicas de las
prácticas administrativas anteriores.
La tensión entre centro y periferia que acompaña al gobierno
patrimonial-burocrático se controló limitando la delegación de autoridad a los
niveles regional y local, y creando provisiones constitucionales para un
gobierno presidencialista fuerte. Ese proceso de formación del Estado tuvo como
límite la capacidad para movilizar los recursos financieros necesarios para la
construcción de un aparato institucional capaz de definir e implementar las
regulaciones y los arreglos infraestructurales que dan soporte al crecimiento
económico.
Inicialmente esos recursos
financieros consistían tan sólo en tarifas aduanales cobradas al comercio
exterior, especialmente en las economías de enclave, y en préstamos obtenidos
en los mercados financieros internacionales.
Más tarde, con el crecimiento de las economías y de la sociedad urbana,
se desarrollaron otras fuentes de ingresos estatales. Nunca surgieron sistemas
puramente corporativistas, y en la práctica los elementos de este tipo se
combinaron con otros derivados de distintos antecedentes, incluso
liberal-democráticos. La alianza de
clases que respaldaba el modelo de crecimiento económico encabezado por la
industrialización por sustitución de importaciones y que apoyaba los regímenes
populistas, estaba dominada por grupos de las clases media y media alta
urbanas, así como por importantes sectores de la clase trabajadora urbana. Estos últimos, constituían una base
electoral masiva en el curso del proceso de crecimiento, con la diferenciación
de la estructura económica y la expansión del aparato estatal, que implicó que
esa alianza incluyera un nuevo segmento social de administradores, burócratas,
profesionistas y tecnócratas que desarrollaron su propia relación con la
comunidad empresarial nacional e internacional, junto con sectores de las
clases medias y la burguesía, pero excluyendo explícitamente a las clases
populares. Esos grupos constituyeron una parte importante de una nueva alianza
que, en conjunción con los militares, optó por una solución
burocrático-autoritaria a la crisis del modelo de crecimiento por sustitución
de importaciones, también al fracaso del breve interludio democrático que
habían experimentado algunos países de la región; esa solución radical, trajo
como consecuencia la caída del gobierno populista. Dentro de la burocracia
estatal se organizarían estructuras jerárquicas rígidas, que llegarían por
último a estar bajo control militar. El nuevo dualismo en la sociedad, entre
los que participan en los procesos de modernización y los que están excluidos
de ellos, es el talón de Aquiles de la estrategia neoliberal. La confianza de
los inversionistas está siendo restaurada al precio de acumular una "deuda
social" de magnitud considerable, que a su vez representa una amenaza para
la continuidad de la estrategia y el avance del proceso de democratización. La retirada del Estado ha conducido a un
"vacío político" en los niveles más bajos de la sociedad, que va
siendo llenado cada vez más por las actividades de movimientos sociales y
organizaciones no gubernamentales. En
algunos casos esas organizaciones están participando en una caótica privatización
de servicios que, en condiciones normales y para asegurar el acceso igualitario
de toda la población, debería constituir una responsabilidad del sector
público. Los países que en etapas anteriores se auto definían como
"democráticos" a menudo mantenían, detrás de esa fachada
"moderna", una práctica política muy tradicional, como los casos de:
México, Colombia, Venezuela y más recientemente Perú, que experimenta el
restablecimiento de un presidencialismo extremo, cuyo funcionamiento se vincula
a elementos tradicionales de un viejo pasado populista. El resultado de esto,
es que las elecciones pueden ser amañadas, la oposición política puede ser
cooptada o intimidada, la toma de decisiones parlamentaria puede ser afectada
por decretos presidenciales, la descentralización puede ser aplicada mediante
transferencias de competencias sin medios, los militares pueden ser invitados a
participar en la toma de decisiones políticas y muy posiblemente pueden llegar
a constituir un vehículo político para el gobierno (como el caso Fujimori en el
Perú. Las tendencias autoritarias,
organicistas, corporativistas, centralistas y antidemocráticas del pasado
burocrático-patrimonial aparecen y reaparecen continuamente, y en una situación
de desigualdades socioeconómicas enormes, detrás de la fachada democrática, se
están poniendo a prueba su función como instrumentos de cooptación y control
social.
Los estudios sobre las
diversas dimensiones de la transformación del papel del Estado, muestran
diferencias considerables entre los países en el contenido y la forma de la
reforma del Estado y en la redefinición de la relación entre Estado, mercado y
sociedad civil. La privatización de servicios públicos y los recortes en
subsidios, servicios sociales y de bienestar tienden a empeorar la distribución
del ingreso, ya sesgada en perjuicio de las familias de ingresos bajos y
medios. Las reformas fiscales iniciadas
recientemente por muchos países no han logrado hasta ahora corregir esa tendencia. Es preciso cambiar del énfasis en la
tributación indirecta a la tributación dirigida principalmente hacia el ingreso
y la propiedad.
La reorganización del
aparato fiscal -objetivo prioritario de la reforma del Estado- está en sus
etapas iniciales, y la tradicional estructura
de recaudación del Estado se mantiene en gran medida estática. Así, los estratos de ingresos bajos y medios
se ven obligados a contribuir relativamente más a un Estado que ha reducido sus
actividades en las áreas de servicios públicos que atienden principalmente sus necesidades. El ascenso de la tecnocracia se inició ya en
la década de 1960, pero su presencia pública dominante está relacionada con la
aplicación de los programas de ajuste estructural inspirados por el neoliberalismo.
El éxito de la receta neoliberal, en el sentido de proporcionar los
lineamientos generales para el funcionamiento de cualquier economía de mercado
abierta en condiciones capitalistas, fortaleció la posición de los tecnócratas.
Los análisis del papel del fenómeno tecnocrático se concentran principalmente
en su funcionamiento en instituciones clave del gobierno central y su acción en
la definición de los parámetros macroeconómicos de un nuevo modelo de
crecimiento, a menudo elaborado en coordinación con expertos extranjeros,
representantes de las principales organizaciones multilaterales, como el Banco
Mundial, el FMI y el BID. En el nivel
macro hay variaciones considerables en cómo se adoptan esas nuevas políticas y
se integran en las vías de acción
tradicionales, según las presiones económicas y políticas nacionales y las
condiciones de los programas de préstamos multilaterales. Si se toman en consideración otros niveles
de acción estatal, esas variaciones se multiplican. En este sentido es útil la distinción de Migdal entre distintos
niveles del Estado, todos diferentes en las presiones que reciben de otras
instituciones estatales y de actores de la sociedad civil. Este autor menciona: En cada uno de esos
niveles existen escenarios políticos en los que se encuentran fuerzas sociales
en condiciones de negociación y disputa. Durante el periodo de ajuste
estructural las principales ONG, con sus centros de documentación, su habilidad
y sus contactos internacionales, fueron un factor de continuidad en áreas que
sufrían los efectos de la retirada del Estado y la destrucción de
instituciones. Después del ajuste, el
programa de reforma del Estado se encuentra con que algunas áreas políticas
incluidas en el programa han sido ocupadas por ONG que operan con una filosofía
y un proyecto de desarrollo propios, y no necesariamente coincidentes con los
presentados por el Estado.
En el caso de México, la
dinámica que vive actualmente este país constituye un proceso
extraordinariamente complejo y cambiante que ha penetrado al conjunto de la
sociedad mexicana, en todos los órdenes de su visión. En ninguna otra etapa en
la historia de nuestra nación, el influjo de una forma de organización de la
vida se había extendido y cuestionado a todos los puntos del territorio en
lapsos tan breves, teniendo como consecuencia las diversas instancias de
gobierno la necesidad de crear nuevas formas institucionales realmente
innovadoras.
Es en este contexto que se
contempla el cambio como elemento inherente al hombre y a la naturaleza y que
se da independientemente de la intervención volutiva del primero; por ello es
menester considerar profunda y reflexivamente a las instituciones como
elementos fundamentales de organización de la sociedad hacia el interior de
ésta y a ésta misma con la propia naturaleza, toda vez que las instituciones
son los elementos que permiten dar velocidad, orientación, dirección e
intensidad al cambio que se produce en la naturaleza y a la intencionalidad del
hombre respecto de ésta y de sí mismo, entendiéndose por cambio la modificación
que se lleva a cabo para el beneficio y disfrute de los más y nunca para
pequeños grupos; ésta situación, hablará de otro concepto pero no de cambio.
Es por ello que el debate
actual que ha venido enfrentando las democracias recientes, se da en relación a
la consecución y concreción, en una primera instancia que se da en el recambio,
flujo y reflujo democrático en las plataformas electorales, en un contexto que
en el último tiempo se ha caracterizado por el arribo de la representatividad
popular de las minorías como resultado de la alternancia y competitividad de
ese ejercicio democrático.
En apariencia y de
conformidad con el marco teórico de la política, esto no representa problema
alguno, sin embargo, estamos ciertos que la democracia no es tan sencilla como
aquí se plantea. Existen muchas condiciones que gravitan en el fortalecimiento
y evolución de la vida democrática de
occidente, sobre todo y fundamentalmente en las economías emergentes, como es
el caso de la mexicana. De esta
realidad, la perspectiva que se observa es la necesidad de una profunda reforma
del Estado, derivada y debidamente soportada jurídicamente en el marco del
proyecto social y nacional (Constitución del 1917), en la cual se establezcan
las bases fundamentales de organización, tanto de la sociedad como del Estado y
sus responsabilidades explícitas.
EL ESTADO
Conceptos y Antecedentes
El Estado nació cuando la
sociedad gentilicia empezaba a transformarse en sociedad de clases, donde la
resolución de las controversias a favor del Estado dominante requería un
aparato superior. Esto indica que no siempre existió, en consecuencia
podemos afirmar que hubo sociedades que lógicamente no lo tuvieron. En realidad
el Estado es una abstracción, una convención que se materializa en un sistema
de órganos y funciones, superior a los individuos. Hay teorías que lo
consideran una entelequia. Kelsen, por ejemplo, lo despoja de su
concepción histórica, le niega su poder como hecho y lo reduce a
"validez deontológica del derecho".
Afirma también, que el Estado como invento utilitario se va
transformando en realidad concreta, de igual modo que las leyes son revestidas
de majestad tras ser creadas e impuestas por y para intereses específicos de
clase.
Su esencia totalizadora,
dice Engels, previene que una de sus
muchas partes lo encarne o disponga en su poder. Estos límites se aplican a
diversos aparatos como los partidos oficiales o los grupos empresariales, las
iglesias y aún a las agencias de intervención extranjera, y también, a las
fuerzas armadas, y a los gobernantes por dictatoriales que estos sean.
Hay una asociación entre
dos enfoques en las teorías marxistas contemporáneas sobre el Estado. Un
enfoque sugiere que existe una relación instrumental específica entre la clase
dominante por un lado y el aparato estatal por el otro. El Estado se concibe
como un instrumento para promover los intereses comunes de la clase
dominante. Creemos que esta perspectiva
lleva a graves equivocaciones, incluyendo la versión ofrecida en la doctrina de
capitalismo monopolista de Estado, con su estereotipada pretensión de una
amalgama entre los monopolios y el aparato estatal. La perspectiva alternativa es que el Estado no favorece intereses
específicos, no está aliada con clases específicas. Lo que el Estado protege y
sanciona es, mas bien, un grupo de instituciones y relaciones sociales
necesarias para el dominio de la clase capitalista. En esta segunda
perspectiva, el estado no es un instrumento
de clase alguna. En vez de defender los intereses específicos de una
clase singular, trata de poner en práctica y garantizar los intereses
colectivos de todos los miembros de
una sociedad de clases dominada por el
capital.
En su calidad de ente
histórico dependiente en su evolución social, el Estado cambia y se adapta a
las circunstancias. Si en su origen pudo haberse circunscrito a la
administración pública y al desempeño de sus tres funciones políticas de
gobierno, a partir de la aparición de la sociedad de clases su contenido y su
rol económico se convierten en funciones básicas:
a.-velar por
la propiedad y su incremento,
b.-velar por
los intereses de las capas hegemónicas, y,
c.-velar por
el desarrollo en sus objetivos capitales en el orden económico;
Esto, no es producto de la
circunstancia actual, ya que desde
principios del siglo XIX la revolución
industrial y el auge del capitalismo habrían sido imposibles sin su
intervención. Clarificar esta noción de tutela
es importante para comprender al Estado actual.
El papel más fundamental
del estado ha cambiado drásticamente a lo largo del tiempo en la mayoría de las
sociedades, y ha diferido mucho de una sociedad a otra en todo momento; incluye
igualmente el fomento de los intercambios voluntarios mediante la adopción de
reglas generales. Este papel, describe un deber válido de un gobierno destinado
a preservar y a reforzar una sociedad libre; pero se le puede considerar
también como una justificación de un desarrollo limitado del poder del estado.
El espacio que ocupa el poder del Estado le ha sido otorgado por ciertas
renuncias a los derechos individuales y sociales. El alto desarrollo del Estado
moderno, tiende a producir la misma desigualdad real de los individuos; pero
con la racionalidad de las leyes el Estado funda y mantiene la libertad
limitada, sobre el supuesto de que es la única posible para la sociedad, lo
cual justifica aquellas renuncias.
Dar a la dimensión del
Estado importancia trascendente es otra de las trampas conceptuales de que
habla Kliksberg. El verdadero problema es determinar cuales son sus componentes
y sus funciones en un lugar y en un momento dados. Desde todos los ángulos, el
concepto de Estado depende de la base teórica, de los intereses y de la
ideología de clase. No debe olvidarse que en la esfera de lo político y de lo
social, la ciencia puede esmerarse en que su análisis y su tratamiento crítico
sean objetivos, pero siempre estarán inevitablemente ideologizados.
Todo ejercicio o merma de actividades económicas del
Estado, emana no solo de la necesidad social sino de la macro política que la
seleccione y la aplique. Mientras más se expande el capitalismo, más fuerte es
la coacción que sobre aquél se ejerce para moldearlo y condicionarlo. Por lo
tanto, para garantizar el principio de rendimiento, para impedir las restricciones
de competencia mercantil, para limitar las tendencias igualitarias, se necesita
de un Estado fuerte que se encuentre neutral y poderosamente encima de la lucha
económica de intereses. La privatización de sus empresas y servicios, por
ejemplo, emana ahora directamente de la presión de la iniciativa privada y del
Fondo Monetario Internacional; pero el grado en que un gobierno ceda ante ella, o la negocie, depende también de
cambios profundos en la ideología de los gobernantes.
El Estado Moderno
Entre las instituciones de
la modernidad, que no son otras que las del Estado moderno, se inscribe también
la presencia de un cambio radical en la concepción de la estructura y las
formas de ejercicio del poder público en el ámbito administrativo. El Estado moderno
es supralocal y por tanto nacional, en el sentido puramente territorial del
término; aunque actualmente la proliferación de los miniestados de la posguerra
desmiente un poco esta afirmación.
De otra parte, la nación
constituye sociológicamente dos realidades distintas, pero congruentes entre
sí:
Tenemos a la sociedad
nacional examinando el conjunto, desde
la perspectiva socio jurídica que abre paso al contractualismo que
universalizara al mercado bajo los presupuestos de la división social del trabajo
y sus consecuencias, mismas que son un resultado de la estructura de la
producción capitalista.
Paralelamente, coexiste con
ella la comunidad nacional, que le da su nombre a la sociedad nacional,
resolviendo las diferencias establecidas por Tonnies entre sociedad y
comunidad, mediante fórmulas que sirvieron de base a la nueva noción de
comunidad política, que después privilegió el enfoque de sistemas en este
plano.
En esa perspectiva, la
institucionalidad del Estado moderno abre en la superestructura el espacio para
operar el ejercicio del poder público en sus dos vertientes internas: de un
lado, como poder del Estado en su función constituyente y de determinación
política; mientras que del otro se ejerce como autoridad en el cumplimiento de
la función administrativa, que tiene por finalidad satisfacer las necesidades
públicas, políticamente reconocidas como tales, que son necesidades cuya
satisfacción directa o indirecta interesa al todo social como conjunto, como
producción de regulaciones o de bienes y/o servicios. En este sentido, los norteamericanos si exigen al Estado que
cumpla cabalmente con la segunda vertiente, y lo vemos en la afirmación de
Finkielkraut: "Norteamérica se halla ante una tradición pragmática que
juzga al Estado, al igual que cualquier empresa, por su funcionamiento, sus servicios y su productividad."
Bajo este Estado moderno,
de tales características, aparece el escindido mundo privado, la sociedad
regulada y ordenada políticamente mediante el derecho, en la que los individuos
realizan valores e intereses a título privado, bajo el encuadramiento del
contractualismo que no podía abrirse a otra cosa distinta que no fuera la del
mercado de la libre concurrencia. Así pues, el nexo entre Estado y sociedad lo
constituían los partidos políticos para los fines del ejercicio de la soberanía
por definición popular, mientras que el nexo entre el Estado y la sociedad,
como regulación y control del orden, y como agentes de satisfacción de
necesidades públicas, recaían en la administración Estatal.
La sociedad que el Estado
moderno abrió a la libre competencia en el mercado, una vez que el nuevo
régimen y los códigos napoleónicos pusieron término al derecho adscriptivista
del pasado feudal, las características que forzosamente dominarían estructuralmente
la tipología del comportamiento administrativo, derivado de la nueva
legitimidad legal-racional, como tipo ideal de la dominación burocrática. Es menester destacar el compromiso del
Estado con la norma, hasta su casi independencia de la finalidad; también, la separación estricta de bienes; y, el principio subyacente de neutralidad.
Todo ello, ante la competencia protagonizada
en la sociedad, entregada a una libre concurrencia en el mercado, sólo regulada
por el poder público.
La debilidad del
capitalismo en nuestros países al momento de la independencia no estaba
exigiendo la constitución de una sociedad nacional ni de una comunidad
nacional, porque todavía no eran así, aunque sí quería serlo, había que
constituirla primero y hacer de ella paralelamente en ese esfuerzo, una
comunidad política nacional. Todas estas tareas, de suyo como tareas
nacionales por su finalidad, y no porque hubieran sido abordadas por la nación
todavía inexistente, habría de cumplirlas finalmente el Estado, diseñado y
percibido según los cánones europeos y norteamericanos, para poblaciones
mayoritariamente indígenas, liberadas por el mestizaje, resultado heredero del
pasado colonial. Pero esto se pensaba
sin que ninguno de esos elementos de las institucionalidades reales y
objetivas, que le dan vida a la sociedad civil en el mundo privado que
configura, llegará a concretarse realmente.
Así, se marca una diferencia con el Estado que podría ser fruto o
resultado simplemente de un acto de poder y de fuerza, condicionado de la
voluntad política de las minorías conductoras.
Por eso la tarea de
construcción histórica de nuestras sociedades y su aproximación al modelo que
les servía de referencia se desarrolla a marcha forzada, con desiguales ritmos,
con retrocesos y avances que confirman las leyes que hacen del desarrollo algo
desigual y combinado. Nuestro pasado
premedieval, en algunas regiones prehistóricas, y una modernidad institucional
conocida por referencias, pero no madurada originalmente en el seno del mundo
de contrastes en que vivíamos, así lo iba imponiendo. Por eso la política se correspondió más con la lucha de caudillos
y de caciques que con la lucha de partidos.
Nuestra administración fue más patrimonialista y prebendaria, que identificable con las modernas
burocracias que prevalecieron bajo el esquema de explicación weberiano; éstas,
hoy tienden a desaparecer al influjo de nuevas nociones asignadas al término de
modernidad en la economía planetarizada, al influjo también, del despliegue
tecnológico inimaginado que
contemplamos con asombro; ante ello, el
Estado Latinoamericano se queda sin las alternativas de acción de las que antes
dispuso, al amparo de condicionamientos históricos que hoy pertenecen al pasado
y que no puede reeditarse.
El concepto actual de
modernidad, como fenómeno de desarrollo económico vertical y horizontal, se da
bajo las premisas del neoliberalismo que exalta las libertades políticas del
individuo para un doble mercado político y económico que excluye las visiones
autoritarias no pluralistas en ambos aspectos.
Esta es la visión ideologizada
que surge como propuesta de
interpretación de la Europa Occidental, cuyo nivel de vida en el
bienestar generalizado y la abundancia,
se ha presentado como un mentís a la teoría de la eventual incapacidad
del capitalismo como sistema para enfrentar sus crisis y revertirlas llegado
cierto nivel. Se acabó entonces la
proclamada agonía del sistema.
En la actual modernidad
también se incluyen los éxitos que registran las sociedades asiáticas que
adoptaron las formulas de liberalismo económico, retrógrado hasta los inicios
históricos del capitalismo salvaje.
Todo ello impuesto desde la privación casi absoluta de las libertades
políticas de sus ciudadanos. Corea del
Sur, Singapur, Taiwán e Indonesia son, entre otros, manifestaciones concretas
de la modernidad contemporánea o del impulso modernizador. El Japón actual, es otra muestra de
modernidad en la que se manifiesta la acción de variables relativamente
distintas.
El desarrollo de las
fuerzas productivas reclamó modelos administrativos privados, entre los que
podemos citar los casos del "Justo a tiempo" y la pugna por la
"Calidad Total". Los
fenómenos de integración en la descentralización y desconcentración de los
procesos productivos contemporáneos, han replanteado los supuestos de ventaja
que tenía la antigua integración, que concentraba y descentralizaba.
Las nuevas técnicas de
control financiero de la economía planetarizada, con que se superan los viejos
esquemas de imperialismo y tras nacionalización, rompe con las viejas formas de
administración burocráticas en el plano privado y su éxito va imponiendo una
progresiva disminución del papel regulador del Estado en beneficio de la
empresa, en aras de asignarle al auge económico la tarea que antes se había
entregado al welfare state, en los lejanos tiempos del keynesianismo, o del
Estado como motor del desarrollo.
La progresiva
desburocratización del mundo ha
sustituido al predominio de las burocracias públicas y privadas. Los principios del mérito ante el cambio
tecnológico y la capacidad para asimilarlo o producirlo, han acabado con los de
la antigüedad, el inmovilismo y el igualitarismo burocrático. Además, si de
secretos se trata, solo importa el que produce ganancias. Las escalas económicas se han hecho
mundiales y las políticas nacionales, ceden espacios a procesos de definiciones
políticas continentalmente regionalizadas, con muy raras excepciones: recuérdese Suiza, Australia y Suecia en la
Comunidad Económica Europea.
La riqueza de los Estados
Unidos no depende de lo que arrebata o expolia a nuestros países, sino a su
propio esfuerzo y productividad económicos.
Ese, era un mito tan grande y colosal como el otro, de que los avances
democráticos y populares en nuestros países, ponía realmente en riesgo la
sociedad política y militar de aquella nación. Eso independientemente de que el
imperialismo fuera real y nos empobreciera.
Somos pobres porque no
hemos podido resolver nuestra inferioridad económica y las causas reales de
ello, dependen del plano de la iniciativa, la productividad, la inventiva y el
desarrollo tecnológico.
Estos son los paradigmas
evolucionados de la modernidad como fuerza histórica, que por serlo, podemos
reconocerlos como tales en sus conexiones con el liberalismo político y
económico, impulsado por la ilustración y por las concepciones que hizo madurar
la propia idea de democracia representativa, para un mundo que hegelianamente
pensaba haber llegado al final de la historia, a la unidad del objeto, y el
sujeto al reino de la libertad.
A grandes rasgos, esa es la
modernidad que hoy, a diferencia del siglo pasado, nos sirve, más que como
referencia, como desafío, porque la única posibilidad de asimilarse a ella es
incorporándose a esta economía globalizadora, con cuyos parámetros no podemos
competir ni alcanzarlos sin esa asimilación.
Esta composición de lugar, tan brevemente expuesta, desaloja todos los
esquemas del nacionalismo vuelto hacia adentro en el sueño ya inviable del
autarquismo, la sustitución de importaciones y el valor casi mágico de la
justicia a través de los subsidios. Ahora todos se orientan al mercado y se
privilegia la capacidad de realización de la sociedad más que del Estado. Se han desplomado también las viejas ideas
de que el subdesarrollo nuestro era una consecuencia exclusiva del
imperialismo, como fase superior y última del capitalismo monopólico.
Los Estados
Latinoamericanos
La relación entre el
Estado, la economía y la sociedad civil en América Latina ha conocido algunos
cambios espectaculares en un período bastante breve. Hace menos de dos décadas el Estado y sus actividades en la
economía y la sociedad se derrumbaron ante una andanada de criticas acerca de
su papel desarrollista.
No debe sorprender que ese
debate en torno a estrategias de desarrollo, el papel de ciertos sectores
económicos, las responsabilidades del Estado en relación con las funciones del
mercado y los procesos de reforma de aquél se hayan producido en América Latina
con tanto fervor. Después de todo, la
discusión sobre modelos de desarrollo que combinen el crecimiento económico con
un acceso mas equitativo a la riqueza para la gran mayoría de la población
<lo que requiere una acción fuerte y decisiva del Estado> ha sido una
preocupación constante de la región durante los últimos cincuenta años.
El núcleo central del tema
del Estado es su proceso histórico, en función de las nuevas condiciones
planteadas por la tenaz represión económica y las exigencias de una democratización
efectiva. Cuando se visualiza a través de los balances contables y financieros,
el Estado tiende a ser confundido con el gobierno o la administración pública,
que son sus expresiones más importantes, pero no son todo él. Muchas actividades de las empresas estatales
se dirigen a redistribuir los ingresos en la medida y forma que lo decida; el
móvil institucional del Estado es prestar los servicios públicos; por todo
ello, no se le puede aplicar el concepto
de productividad de la economía privada, cuyo móvil es el lucro. Sin
embargo, se puede agregar que el lucro
no motiva a la mayoría del empresariado de los Estados Latinoamericanos, a
realizar un esfuerzo para brindar una excelente calidad en sus servicios.
La estadística en América
Latina señala un porcentaje muy elevado
de negocios privados cuyos servicios distan mucho de la excelencia. "Los
componentes del discurso usual del empresariado a este respecto tiene en común
radicales deficiencias metodológicas y absolutos vacíos empíricos (los
gobiernos son más eficientes y las empresas privadas más ineficientes de lo que
se cree)".
Orientada en exclusiva por
motivos de lucro, la política de privatización puede acarrear más
inconvenientes que ventajas a la sociedad.
Sin embargo, es evidente que los negocios estatales en su gran mayoría
generan pérdidas y no brindan un beneficio real a las grandes mayorías de la
población, por lo que no pueden
sobrevivir en una economía moderna con designios de libre mercado y
mantenimiento del comercio y de la especulación financiera, hasta sus más altos
niveles de consumismo y de lucro.
Por lo anterior, es
importante destacar, que la riqueza para ser distribuida debe ser antes
producida. En las economías
capitalistas esto significa que es la capacidad del capital industrial la que
determina en última instancia la actividad económica; eso depende de la
productividad de la fuerza de trabajo y de la posibilidad de vender la
producción industrial. Inversamente,
dado el nivel de productividad y de demanda para el producto, la actividad
económica dependerá de cuán seguras sean las precondiciones generales del
capital industrial. En este sentido,
debe recalcarse que el capitalismo moderno es un sistema revolucionario en el
que la competencia estimula de varias formas la constante reorganización de los
diversos elementos que comprende la relación capitalista.
El Estado desempeñó y
desempeña un papel vital en la promoción de la iniciativa privada en los
países de lo que es el Primer Mundo. El
empresariado debe en gran parte la fabulosa prosperidad de que hoy goza, al tutelaje y a los
provenientes servicios del Estado; intervencionismo a su favor es: la distribución inequitativa del crédito, la
reducción al mínimo de cargas sobre capital y utilidades, los impuestos
indirectos, la asunción de servicios públicos que directamente bajan los costos
de producción, la inflación, la abolición de controles de precios, la
contención de los salarios, e inclusive
la represión política y social para capearle problemas de demandas obreras y
agresiones de la izquierda. A la muy
hábil ideologización de la
"derecha" debe atribuirse que en la América Latina la gran mayoría de
las inconformidades obreras no se dirijan contra las empresas privadas sino
contra el Estado.
Al desacreditar al Estado
como administrador de negocios y como gerente de bienes nacionales, el
empresariado persigue tres objetivos:
Ø
la adquisición de bienes rentables y depreciados;
Ø
la liquidación de la base económica del poder; y,
Ø
la eliminación de cualquier viso de economía dirigida (que desde luego
conceptúa como de origen
"comunista".
Esta táctica de los empresarios está
plagada de contradicciones, considerando el apoyo que presta al desarrollo
capitalista un Estado económico fuerte.
Poder que pierde el control económico tiene contados sus días y de poco
o nada le sirve al capital.
El rol de los obreros en la
expansión del capitalismo en Latinoamérica ha sido indispensable. En el marco del capitalismo y por la
necesidad institucional de gobernar para la sociedad global, el Estado es más
progresista que la burguesía. Mas por
sus orígenes y su enajenación a ella, no se puede cargar a costa de los
patrones ninguna proporción razonable del gasto público y del desarrollo
integral de la sociedad. Son las
organizaciones laborales las que en el mundo desarrollado han presionado a los
patrones a mejorar el sistema de producción y de remuneración efectiva,
con incidencia en la aplicación del
mercado de consumo y la redistribución de parte del ingreso. Esta visión
realista inspiró a Henry Ford a
escribir a principios del siglo una obra lúcida donde para asombro (provisorio)
del empresariado mundial, explica por qué multiplicó el salario de sus
trabajadores y con qué óptimos frutos para su negocio de autos.
Dentro del estudio de las
economías latinoamericanas, el pensamiento estructuralista es una manifestación
de la búsqueda de un paradigma alternativo a las concepciones teóricas cuyos
supuestos no se adaptan a las características de los países en desarrollo. En
esta búsqueda, la escuela estructuralista replantea la importancia de la
economía política y la necesidad de la intervención del Estado para transformar
la estructura productiva, lo que constituye un gran acierto a la vez que abre
las puertas de un promisorio enfoque cuyo potencial está lejos de agotarse.
En el aspecto teórico y
político el estructuralismo propone una nueva vía para promover el crecimiento
y la industrialización así como eliminar <en teoría> la dependencia del
exterior: la estrategia de sustitución de importaciones. El poder económico latinoamericano debe
acostumbrarse a la idea de que la presencia del Estado está cambiando, pero no
disminuyendo. La naturaleza y la magnitud de las inminentes transformaciones
que se avecinan en el mundo, la tendencia a la reducción de importancia y costo
de las fuerzas armadas con motivo de asegurarse la paz, y la intrincada
complejidad de la economía emanada de la reestructuración de la comunidad
europea, obligan a presumir que surgirá un Estado económicamente fuerte y
técnicamente superior. Ningún sector social en alianzas, y menos por sí solo,
sería capaz de controlar ese inesperado y sorprendente universo.
Desde los años setenta y
principalmente en el último decenio, por no extraña coincidencia, una época de
ahondamiento de la depresión económica y del repunte de la derecha, se repite
que los gobiernos en Latinoamérica son demasiado fuertes y que su reducción
tendrá un efecto positivo inmediato para el desempeño y el crecimiento
económico. La pobreza de sus bases objetivas demuestra que tal acierto es
inexacto. No por defectos de su
existencia misma, sino por sus notorias deficiencias de control y negociación,
los Estados de la región estén muy lejos del superpoder que les atribuye el
empresariado; su tendencia es debilitarse, no fortalecerse. Tal vez a ellos se
deba que el Estado no haya desempeñado, ni desempeñe en Latinoamérica el papel
vital que Alfredo Costa Filho le asigna para la promoción de la iniciativa
privada en Europa, donde en términos absolutos y relativos es más fuerte. Así lo demuestran las series numéricas
formadas por Kliksberg con apoyo en tres de los indicadores más usuales para
medir su tamaño: la burocracia, el
gasto público y los gastos de la administración relacionados con el producto
nacional bruto. De manera que no se
sustenta con hechos la solución mítica del neoliberalismo, en el sentido de que
el empequeñecimiento del estado conduce a mayor eficiencia económica. Es de
entenderse que se puede medir el tamaño del Estado, pero no que los resultados
tengan mayor importancia para apreciar críticamente su verdadero rol. En el orden de la praxis, la política es
previsión y planificación; y, tal como observa y precisa Córdoba, no hay forma científica para
determinar cual deberá ser el tamaño del Estado.
La transformación de la
sociedad occidental y los cambios en la concepción tradicional de la política
tienen su origen después de la segunda guerra mundial por la intervención del
Estado en todos los planos de la vida social, derivando con ello el desarrollo
del capitalismo monopólico. El Estado intervencionista de las últimas décadas
se encuentra actualmente ante el dilema
que Claus Offe resume de la siguiente manera: "el Estado capitalista sufre
una sobrecarga de demandas y exigencias que no puede satisfacer sin destruir la
naturaleza capitalista de la economía, ni ignorar sin debilitar su propia
configuración institucional y el control que ésta ejerce sobre el conflicto de
clases".
En una sociedad de clases
el Estado carece de autonomía para legislar contra el capital, a menos que se
de la cada vez mas extraña circunstancia de que a causa de sus contradicciones
internas, éste se divida políticamente.
Ante la urgencia de su propio crecimiento y del clamor masivo de la
población a favor de una política social amplia y efectiva, el Estado no puede
traspasar los límites que le fija el empresariado en materia de impuestos,
gravámenes, y destino prioritario de sus recursos financieros; tal es el origen
del endeudamiento público que ha llegado a agobiar a todos los países
latinoamericanos. A estos factores de
inequidad se une la política establecida por el Fondo Monetario Internacional
sin congruencia alguna con las realidades nacionales y las exigencias
peculiares de los países dependientes y atrasados.
Los Problemas de
Gobernabilidad
Uno de los aspectos
centrales que deben tenerse en cuenta cuando se analiza la gobernabilidad de un
sistema político es la consideración de la política económica y de los
distintos procesos y medidas que la ponen en marcha como algo estrictamente
integrante del proceso político. En ese marco se llevan a cabo interacciones
que están lejos de ser unidireccionales entre los mundos de la política y de la
economía. De esta forma, la política,
en cuanto a aportación procesal resolutiva de aspectos técnicos, es una
respuesta a las constricciones estructurales implícitas en la organización
socioeconómica existente en cada nación. Pero, al mismo tiempo, al tratarse de un producto generado
fundamentalmente por los gobiernos, y ser estos de naturaleza estrictamente
política, todas las variables políticas que tienen cabida en su seno, comportan
un relevante impacto en las decisiones gubernamentales.
Por consiguiente, la
política económica se alza hoy en día como una de las actividades más importantes
del Estado. Su acción se lleva a cabo
desde una plataforma en la que las condiciones económicas suministran al
andamiaje político, la situación previa de las necesidades sociales y de las
crecientes trabas existentes en un mundo cada vez más interdependiente, que
deben tomarse en consideración a la hora del diseño de políticas públicas. Estas son determinadas, no simplemente por
las condiciones económicas prevalecientes, sino también por la dinámica política.
Por ello, el mantenimiento de la autoridad política en situaciones de
dificultad económica, vía la normalizada actividad del gobierno, es el mayor
reto con el que puede enfrentarse éste, fuera de las amenazas que suponen los
conflictos de tipo étnico.
Esto es así, incluso por
encima de las propias disfunciones formales sobre las que pudiera estar
asentado tanto a la hora de su conformación como del procesamiento de sus
políticas. Desde este escenario, el
tema de la gobernabilidad adquiere un sentido relevante. Habida cuenta de la
citada relación entre la política económica y la formulación de la política
misma, los análisis efectuados con respecto a las políticas económicas
nacionales registran una marcada inclinación a moverse dentro de un modelo
implícito de entendimiento de la política. En este sentido, el estudio de la
misma después de la segunda Guerra Mundial ha seguido de diferentes sendas
interpretativas en seis modelos, a saber:
1)- Funcional;
2)- Cultural;
3)- Elección
pública;
4)- Grupo –
conflicto;
5)- Estado –
técnico; y,
6)- Estado -
céntrico e institucional.
Todos estos modelos,
presentes en la literatura de ciencia política elaborada en las últimas cuatro
décadas, conforman un cuerpo teórico según el cual cada uno reclama poseer el
correcto entendimiento de la política, no siendo enteramente congruente alguno
con otro. Un notable número de estudios
ha reivindicado la necesidad de una integración de algunas de las referidas
líneas de análisis, cuando no de una completa asimilación en un cuerpo teórico
en el que tuviera cabida como variables independientes.
Los análisis funcionalistas
desarrollados por Merton, parten de la aceptación de que la vida política debe
entenderse como un todo orgánico en el que se produce una constante interacción
de las distintas partes, de manera que las acciones del Estado se explican por
las funciones que llevan a cabo para la estabilidad o supervivencia del sistema
político en su totalidad. La teoría de sistemas derivada de esta percepción,
explica generalmente la puesta en marcha de diferentes políticas como el
requisito funcional para el mantenimiento de un sistema político y económico
dado, de forma que todo interactúa de acuerdo con imperativos sistémicos súper
ordenados. De esta manera se sugiere a menudo que las políticas económicas se
persiguen para asegurar la ejecución de dos funciones en particular: la de acumulación, entendida como el
mantenimiento de condiciones para la acumulación rentable de capital; y la de
legitimación, entendida como mantenimiento de la armonía social y del apoyo
para el régimen, el riesgo que comporta
esta aproximación, que hace muy difícil entender como ocurre el cambio, es que
"los factores que unen el sistema y sus funciones asociadas a las actuales
políticas permanecen especificados con muy poca claridad" de forma que las conexiones causales entre
unos y otros adolecen de rigor.
En términos más concretos
del estudio de la gobernabilidad, supone que esta se va a ver afectada no
solamente por este rosario de interconexiones.
Más aún, al desconocer los mecanismos de la propia causalidad, resultará
muy complicado realizar predicciones en cuanto al funcionamiento del
sistema. Por otra parte, el
funcionalismo insiste demasiado en el mantenimiento del equilibrio, de manera
que cualquier tipo de cambio se presenta como disfunción, con una connotación
de valor negativo. También son imprecisas las funciones asignadas a priori al Estado;
además, las de legitimación y acumulación, las de reclutamiento,
articulación y agregación de intereses que, son términos que con frecuencia
fracasan a la hora de identificar las políticas o las instituciones que
llevarán a cabo tales funciones con cierto grado de especificidad.
Los argumentos
culturalistas, desde la óptica de la gobernabilidad, presuponen la existencia
de una notoria serie de conocimientos estructurales que gravitan enormemente
sobre los procesos políticos y que llegan a explicar su contenido y su forma de
comportamiento. De esta manera, se
registra un marcado determinismo que ignora la presencia de otros
elementos. Además, en un mundo tan
interconectado y global como el presente la cultura, que es más bien fruto del
aprendizaje que de la herencia, se encuentra sesgada por influencias
internacionales que desvirtúan la existencia de características nacionales
singulares.
Es dudoso que los procesos
de socialización que habitualmente han reproducido ciertas actitudes nacionales
no se hayan visto sometidos en el último medio siglo a estas influencias, tendiéndose a generar patrones de
comportamiento más universales. De esta suerte, quizá debieran ser los
vehículos de creación y transmisión de las modernas pautas culturales los que
merecieran la atención, cosa que, por cierto, no sucede entre los que se
dedican al estudio de la cultura política. En cuanto a la incidencia de los
factores culturales en la puesta en marcha de instituciones políticas, debe
sugerirse que estas <a lo largo de la historia> se han visto sometidas a
un elevado número de impactos gracias a coyunturas históricas que tenían que ver
con la distribución del poder entre grupos sociales y que han alterado su
constitución original.
Al igual que el análisis
culturalista, los teóricos de la elección pública sitúan el centro de su
atención en el papel de la acción individual pero, a diferencia de aquellos, la
unidad de análisis la constituyen los individuos concebidos como actores
racionales. Por consiguiente, las decisiones políticas se explican mejor como
el resultado de un concurso lúdico en que los individuos a la búsqueda del
poder, o las instituciones actuando como individuos, compiten por los recursos
y por el apoyo de los electores, quienes también buscan maximizar sus recursos
personales.
Igualmente, en lo que a la
economía se refiere, se postula que los agentes económicos a la hora de formar
sus expectativas, lo hacen como si conocieran la verdadera estructura de la
economía, aunque exceptúen el elemento aleatorio de la misma. De nuevo, en
ambos terrenos se da la circunstancia de que los actores pueden ver
influenciadas sus preferencias en función de esquema institucional adoptado y
de las constricciones generadas por él mismo.
Complementariamente, desde la perspectiva de la escuela económica de
raíz neoclásica que se ha apropiado de la visión interpretativa de la elección
racional, la incorporación de expectativas racionales en los modelos de
equilibrio general, suponen la confirmación de la incapacidad de la política
económica para cambiar los resultados del mercado. Desde esta perspectiva, la gobernabilidad resulta algo aleatoria,
ajena a la propia internacionalidad de las políticas que pudieran ponerse en
marcha.
LA ECONOMÍA DEL ESTADO
MEXICANO POSREVOLUCIONARIO
Antecedentes
La construcción de la
República Federal consumió el talento y heroísmo de muchos mexicanos que
lucharon por hacer efectivo su ideal de otorgar al México independiente una
organización democrática, representativa y federal. Estos principios representaron la solución que significaba
edificar una Nación sobre la base de la reivindicación, rescate y ponderación de
la riqueza y diversidad de las regiones.
La organización política de
la Nueva España tuvo fuertes tendencias centralistas. Las decisiones
trascendentes y la creación de leyes se concentraron en órganos metropolitanos.
Se vivió en un régimen cuya expresión jurídico-política fue el absolutismo
monárquico, lo que sentó un antecedente en la cultura política y administrativa
favorable a la práctica del centralismo.
La idea de estados
autónomos dotados de gobiernos propios, no se motivó por un deseo inconsciente
y extra lógico de imitación de instituciones extranjeras, sino que surgió de la
experiencia interna de las provincias mexicanas que reaccionaban al centralismo
colonial y que buscaban una forma de organización que les garantizara libertad
y al mismo tiempo asegurara la integración y solidez de la República en
ciernes.
Ante los problemas
nacionales, los gobiernos federales posrevolucionarios se vieron en la
necesidad de crear y dinamizar, con el impulso de las instituciones públicas,
un desarrollo económico y social que dio origen al Estado de economía mixta y
que culminó en un Estado con elevada participación en las actividades
económicas. Al cabo de estos fenómenos,
debe reconocerse que el Gobierno Federal también incrementó su poder y esfera
de acción frente a los gobiernos estatales y municipales.
Durante el desarrollo del
México posrevolucionario, el papel del Estado, así como las ideas sobre lo que
debería ser, han evolucionado de modo sustancial de acuerdo con las necesidades
de la sociedad. Al término de la
Revolución, México era un país muy fragmentado, no sólo en términos de una
economía que había sufrido una grave destrucción material, sino también en
términos de las instituciones que debieron ser construidas para servir de base
al modelo de país contemplado por la Constitución de 1917.
Las instituciones son
fundamentales para entender la relación entre el sistema legal y el
comportamiento económico y, por consiguiente, estas constituyen un factor
importante para explicar el desempeño económico de un país. La evolución de las
grandes variables económicas y los cambios en la política macroeconómica han
sido hasta ahora los actores privilegiados de una historia en la que el cambio
institucional paralelo ha estado marginado de explicaciones e interpretaciones.
Los incentivos para que los particulares participen en la economía varían
continuamente, a medida que el marco legal sirve para definir mejor los
derechos de propiedad, para regular nuevas actividades económicas o afinar los
instrumentos de política económica y los mecanismos de control
gubernamental. Douglas North afirma que
"los incentivos son los determinantes subyacentes del desempeño
económico". Por lo anterior es necesario incorporar el análisis
institucional a la historia económica del Estado Mexicano.
Tradicionalmente la
política económica ha sido monopolizada o, al menos, concentrada en manos del
Poder Ejecutivo más que otras materias de gobierno. En casos extremos incluso se ha excluido al Congreso de la Unión
de esta tarea, como en los decretos emitidos por Venustiano Carranza cancelando
las concesiones de los bancos de emisión porfirianos y en las posteriores
negociaciones emprendidas por Adolfo de la Huerta y Álvaro Obregón para
rehabilitarlos durante el periodo posrevolucionario. En la época moderna, o al
menos desde la promulgación de la Constitución política de 1917, ha habido una
evolución paralela <mas no lineal ni constante> del papel del Estado en
la economía, y del Congreso de la Unión en el debate y la formulación de las
leyes económicas.
Esto ha sido, tanto de
aquellas leyes que son creadoras de instituciones económicas <por ejemplo,
de dependencias gubernamentales con funciones administrativas de carácter
económico, fiscal o monetario; leyes y reglamentos que especifican derechos de
propiedad para la explotación de recursos naturales; tratados comerciales con
otros países; leyes que regulan la banca, las comunicaciones, el transporte, el
comercio o la competencia económica, entre otras>, como las que son
instrumentos de política económica. Entre 1920 y los años de la Gran Depresión,
la expansión institucional del sector público se centró esencialmente en la
tarea de reconstrucción, creación de nueva infraestructura y formación de un
marco que permitiera a la iniciativa privada reanudar el proceso de inversión y
crecimiento.
El
Modelo de Desarrollo de Integración y los Inicios del Estado Intervencionista
Como ocurrió en casi todos
los países del mundo, la Gran Depresión representó un fuerte argumento para
motivar la activa intervención del Estado en la economía. En 1930, México
abandonó el patrón oro mediante una reforma a la Ley Monetaria, convirtiéndose
en el primer país en dar ese paso, como consecuencia lógica de la depreciación
del peso en la década anterior. La economía mexicana todavía enfrentaba las
secuelas de la Gran Depresión, cuando en el periodo de Pascual Ortiz Rubio
(1930-1932) el Congreso aprobó la nueva Ley General de Instituciones de Crédito
del 28 de junio de 1932, que englobó todas las disposiciones referentes al
régimen y funcionamiento de las instituciones de crédito. Se incluyó a las instituciones nacionales de
crédito, a las instituciones bancarias nacionales y extranjeras, además de
auxiliarse de los almacenes generales de depósito, a las cámaras de
compensación, a las bolsas de valores, a las sociedades financieras y a las
uniones de crédito.
En México, las primeras
entidades paraestatales se crearon con el fin de complementar el papel
administrativo del gobierno central, concentrándose en tareas especializadas,
tales como el control monetario por medio de la creación del Banco de México o
la construcción de infraestructura por la Comisión Nacional de Carreteras y
Caminos, y la Comisión Nacional de Irrigación. En 1934, el Presidente Cárdenas presentó
a la nación el "Plan Sexenal", el cual reflejaba un profundo cambio
en el concepto de las responsabilidades del sector público, basado en la
estrategia de integración de todos los sectores con el gobierno. El
plan, establecía como objetivo el progreso
económico y social apoyado en una política gubernamental sustentada en tres
principios fundamentales: el control directo sobre los recursos naturales v las
industrias estratégicas, la expansión del gasto del gobierno Y la creación de
nueva infraestructura productiva y social.
Durante esa década, el
crecimiento del sector paraestatal se dio principalmente en dos áreas: la de
organización de empresas públicas para producir productos y servicios básicos,
tales como la Comisión Federal de Electricidad, y la creación de entidades que
administraran los sectores nacionalizados, como Petróleos Mexicanos y
Ferrocarriles Nacionales de México; y la del sector financiero estatal, conformado por la creación de un grupo de
bancos nacionales de desarrollo, como Nacional Financiera, varios bancos para
el financiamiento agrícola y el Banco Nacional de Comercio Exterior.
Durante los años de la
guerra y la década siguiente, las autoridades mantuvieron la concepción de que
el gobierno debía involucrarse directamente en las actividades productivas,
pero ello se dio de acuerdo con una
estrategia de industrialización basada en la sustitución de importaciones, en
donde las empresas estatales tendrían el encargo de proporcionar un flujo
confiable de insumos a una industria privada nacional naciente, que sería
responsable de la producción de bie
